Senátoři se rozhodli podat na prezidenta Miloše Zemana ústavní žalobu. Dali přitom dohromady hned šest skutků, kterými měl naplnit přečin nazvaný „hrubé porušení ústavy nebo jiné součásti ústavního pořádku“. Jak z tohoto pohledu hodnotíte skutky, které senátor Láska s kolegy prezidentovi vytýkají?
Těžko se vyjadřovat k dokumentu, který sice mám k dispozici, ale který nebyl nikde zveřejněn, pokud vím.
Osobně si stojím za tím, že prezident Zeman ústavu nikdy neporušil a na mém blogu je k tomu velmi podrobná právní argumentace; zatím jsem ani v náznaku neslyšel žádný protiargument, který by mne přiměl mé závěry korigovat či přehodnotit, či přesněji, neslyšel jsem zatím vůbec žádný protiargument – slyším stále jen různá tvrzení, která lze shrnout tak, že vláda stojí a padá s premiérem, prezident nesmí hrát žádnou vlastní politickou roli a není ničím víc než automatem na podpisy. Proti tomu stavím koncept, doložený výkladem nejen gramatickým a logickým, ale i systémovým a historickým, že česká vláda nestojí a nepadá s premiérem a že prezident má být pojistkou proti Parlamentu a politickým stranám, což se projevuje zejména při sestavování vlády a v zahraniční politice.
Jediný přešlap, kterého se Miloš Zeman pravděpodobně skutečně dopustil, je nejmenování profesorů – a to paradoxně proto, že tato jeho pravomoc dnes už není uvedena v ústavě, jako tomu bylo v letech 1920–1992, ale vyplývá pouze ze zákona (o vysokých školách), a právě proto ji lze považovat za určitý druh správního řízení. Kdyby byla v ústavě uvedena, správnímu řádu ani žádnému jinému zákonu by ji podrobit nešlo – ústava je víc než zákon, a proto se zákony musí přizpůsobovat a být vykládány v souladu s ústavou a nikoli naopak.
Senátor Michael Canov se k žalobě odmítl připojit a vysvětlil to tím (stejně jako jeho další kolegové), že skutky, které jsou prezidentovi vytýkány, se staly již v minulém volebním období. Prezident by přitom podle něj měl být stíhán pouze za to, co provedl v tomto volebním období. Jak to vidíte vy, dochází zánikem prvního a počátkem druhého mandátu k nějaké specifické formě „prekluze“?
Pokud je to opravdu tak, pak je to od něho tak trochu alibismus… trochu dost. Zrovna od něho bych to nečekal. Mrzí mě, že tito senátoři nenašli dost odvahy otevřeně říci, zda se podle nich Miloš Zeman velezrady dopustil nebo ne nebo že to prostě neumějí posoudit. Velezrada je vážná věc, tam by se nemělo lavírovat.
Jinak ne, žádná lhůta tam není… ale uvědomíme-li si, že tento typ žaloby má sloužit jako záchranná brzda, logicky se s ní nesmí otálet… jinak se můžete dočkat otázky: „A opravdu je situace tak vážná, když vám to tak dlouho trvalo? A když je tak vážná, jak to že tady ještě jsme?“ Garantuji vám, že kdyby situace byla skutečně vážná, bude taková žaloba sepsána přes noc, dopoledne se o ní bude hlasovat, odpoledne o ní Ústavní soud rozhodne a večer bude prezident vyveden z Hradu. Bez zbytečného odkladu, protože každý odklad by byl fatální.
Ale opravdu to není určeno na stížnosti typu, že Miloš Zeman nepozval Karla Schwarzenberga na recepci.
Na té Láskově žalobě je vůbec nejtrapnější fakt, že sami autoři říkají, že vlastně o nic nejde, že je to jen takové varování na Hrad a že jenom chtějí získat od Ústavního soudu autoritativní výklad prezidentových pravomocí. Takže politologové, ústavní právníci a jimi štvaní politici vlastně riskují stabilitu státu jenom proto, aby získali řešení svých teoretických sporů? … to by byl projev neuvěřitelné nezodpovědnosti a nesoudnosti.
Fotogalerie: - Zasedání vlády bez ČSSD
Je to již druhá ústavní žaloba v historii České republiky. Té první čelil Václav Klaus. Nestala se tu vyloženě krajní pojistka, jakou ústavní žaloba původně měla být, nástrojem politického souboje Senátu s prezidentem z jiného názorového tábora?
Tady jde o mnohem víc než o Klause či Zemana – jde o pokus pod záminkou boje proti prezidentskému systému, který tady ani náznakem nehrozí, a za záchranu systému parlamentního propašovat systém kancléřský; značná část ústavních právníků a politologů je do něho zamilovaná. Nevím, jestli si to Láska psal sám, ale hned v prvním odstavci odůvodnění své ústavní žaloby výslovně uvádí, že čl. 68 ústavy „definuj(e) systém vlády nazývané také jako kancléřský systém“, a od toho odvíjí své další úvahy – prostě zkouší, jestli to projde, a senátoři se pod to podepisují jak ovce, aby vykázali boj se Zemanem, a pochybuji, že to někdo z nich opravdu četl. Mám-li to shrnout, ten, kdo tady opravdu bojuje za parlamentní systém, je prezident Zeman, a před ním to byl prezident Klaus. Jako premiéři ošem oba stáli na druhé straně oné pomyslné barikády.
Tomu asi hodně nahrává fakt, že jen opravdu málokdo se v těch pojmech orientuje… můžete vysvětlit, co ty pojmy – parlamentní, kancléřský a prezidentský systém – znamenají a čím se vlastně liší?
To by asi bylo opravdu namístě. Pokusím se být stručný a vypíchnout to skutečně nejpodstatnější.
Začnu prezidentským systémem, protože je nejjednodušší a nejpřehlednější. Jmenuje se sice prezidentský, protože je typický pro USA, ale jeho podstatou je důraz na důsledné oddělení moci výkonné a zákonodárné. Proto se v něm prezident a Kongres volí striktně nezávisle na sobě a na dobu určitou. Neexistuje tam žádná vláda v našem slova smyslu, američtí ministři jsou prostě prezidentovi podřízení, může je kdykoli vyměnit a jako celek je vůbec nemusí svolávat. Neexistují tam předčasné volby ani hlasování o důvěře či nedůvěře, odpovědnost se v prezidentském systému neřeší – ne že by tam politici odpovědni nikomu nebyli, ale to, že jsou odpovědni svým voličům, je přirozené a není třeba to psát do ústavy – nic by se tím totiž nezměnilo: odpovědnost potřebuji v ústavě řešit tehdy, pokud se odpovědnostní vztah má nějak lišit od přirozené odpovědnosti, třeba pokud prezidentem jmenovaná vláda nemá být odpovědna prezidentovi, což by bylo přirozené, ale Parlamentu, jako je tomu v parlamentním systému.
Prezidentský systém důsledné dělby moci byl v USA nastolen v reakci na anglický parlamentní systém, který z dělby moci mezi zákonodárnou a výkonnou mocí naopak dělá čirou formalitu: jak asi může reálně existovat dělba moci mezi vládou a parlamentem tam, kde je vláda parlamentu nejen odpovědná, ale jím kdykoli sesaditelná, a tedy na něm závislá? Proto zde je exekutiva dvojí: hlava státu jako hlava exekutivy v rámci dělby moci zůstává protiváhou Parlamentu, a plní tak roli pojistky proti němu. Právě proto bylo nutné v době, kdy prezidenta volil Parlament, do ústavy výslovně napsat, že prezident je ze své funkce neodpovědný – myšleno zejména Parlamentu neodpovědný. V praxi to funguje tak, že z voleb vzejde Parlament a prezident jmenuje vládu. Musí ale počítat s tím, že jím jmenovaná vláda musí být pro Parlament přijatelná, protože Parlament jí nemusí vyjádřit důvěru. V čistém parlamentním systému žádost vlády o důvěru není povinná, ale většina nastupujících vlád má zájem takový explicitní projev důvěry získat, protože se tím posílí jejich mandát, jejich legitimita, jejich síla. Platí také, že ministři současně bývají poslanci, a vláda se tak prakticky stává jakýmsi parlamentním výborem. Pokud prezidentem jmenovaná vláda důvěru nezíská, je to spíše politická porážka prezidenta než vlády; prezident má v takové situaci v čistém parlamentním systému dvě možnosti: buď jmenovat nějakou další vládu a doufat, že ta již důvěru získá, nebo rozpustit Parlament a vyhlásit předčasné volby a doufat ve zvolení takového Parlamentu, který bude schopen vygenerovat stabilní politickou většinu. V takové situaci před předčasnými volbami často nastupuje jako dočasná vláda tzv. vláda úřednická – to je vláda, která Parlament nepožádala o explicitní vyjádření důvěry a má jeho důvěru pouze implicitně, danou tím, že jí Parlament nevyslovil nedůvěru; kdyby to udělal, musela by se i úřednická vláda obratem poroučet, i když by pak asi nějakou dobu, tedy do předčasných voleb, vládla v demisi. Panuje úzus, že úřednické vlády a vlády v demisi nemají dělat žádná zásadní rozhodnutí, mají fungovat jen jako dočasní správci, právě proto, že nedisponují jasně vyjádřenou důvěrou Parlamentu.
Jak v prezidentském, tak v parlamentním systému tedy existuje nějaký typ mocenské rovnováhy.
Naopak ve dvou známých mutacích parlamentního systému, systémech kancléřském a poloprezidentském, je tato rovnováha vychýlena.
Francouzský poloprezidentský systém, v mírně omezené formě dnes fungující rovněž v Rusku, je ve skutečnosti mnohem „prezidentštější“ než systém prezidentský, protože nejenže staví prezidenta do čela exekutivy a dělá z něj jakéhosi premiérova nadřízeného, ale současně mu i nechává právo rozpustit parlament; vychyluje tak rovnováhu ve prospěch prezidenta.
Naopak německý kancléřský systém extrémně vychyluje rovnováhu ve prospěch parlamentu a z prezidenta dělá kladeče věnců. Ten systém se jmenuje kancléřský proto, že s kancléřem skutečně vláda stojí a padá. Ale kancléř může být kdykoli sesazen prostě tak, že Spolkový sněm zvolí nového a prezident jej musí jmenovat. Ministry pak jmenuje na návrh kancléře, slovo „musí“ však německý Základní zákon používá pouze v souvislosti s kancléřem, nikoli s ministry – dokonce ani v Německu tedy vůbec není jednoznačné, že prezident musí vždy vyhovět návrhu kancléře na jmenování ministra, nicméně je jasné, že někdo, kdo sestavuje vládu až poté, co byl zvolen parlamentem, má mnohem silnější „vyjednávací pozici“ než někdo, kdo teprve bojuje o to, aby mu vůbec bylo umožněno parlament o důvěru požádat.
A kam tedy patří naše ústava?
Naše ústava je oproti prvorepublikové ústavě bohužel dost originální a jedinečná, protože je někde na půli cesty mezi parlamentním a kancléřským systémem – což právě je příčinou problémů při sestavování vlád. Má to poměrně dlouhou a zajímavou historii – naše úplně první, tzv. prozatímní ústava totiž byla původně ještě kancléřštější než ta dnešní německá: stanovila, že Parlament volí nejen předsedu vlády, ale celou vládu. Když to po návratu z emigrace zjistil Masaryk, velmi ostře se proti tomu postavil a prosadil klasický parlamentní systém, tedy že vládu a její členy bude jmenovat on; vůbec nečekal až na definitivní ústavu, ale prosadil novelu té prozatímní – viz ústavní zákon č. 271/1919 Sb. To, že jsme od té doby až do roku 1948 měli klasický parlamentní systém, ve kterém byl prezident pojistkou proti Parlamentu, je Masarykova osobní zásluha a jeho osobní ústavněprávní odkaz.
Po pádu komunismu, když se začala psát nyní platná ústava a Václav Klaus a Václav Havel se přetahovali o moc a vliv, se pokusy zavést tady kancléřský systém objevily znovu. Nakonec to skončilo kompromisem, který lze shrnout tak, že z prezidenta a premiéra se stali partneři, kteří se musí dohodnout, musí spolupracovat, mají-li se někam dostat. (Zeman a Babiš to pochopili, mimochodem.)
Ústava z 1992 nastolila tyto odchylky oproti klasickému parlamentnímu modelu:
- prezident fakticky ztratil právo rozpustit Sněmovnu, protože tři povinné pokusy o jmenování vlády mají přesně tento efekt;
- prezident ztratil právo sám vybírat členy vlády, ale smí vybírat jen z lidí navržených premiérem;
- prezident nemůže jmenovat úřednickou vládu, tedy takovou, která nepotřebuje výslovnou důvěru Sněmovny, ale stačí jí, že jí Sněmovna nevysloví nedůvěru; tohle nebyl záměr, poprvé se to objevilo v ústavě z roku 1948, že vláda nejenže může, ale přímo musí požádat Parlament o důvěru, a od té doby se to pořád opisuje z jedné ústavy do druhé a v 1992 si asi nikdo neuvědomil, jaká je to blbost, protože nikdo z autorů ústavy už parlamentní systém v praxi nepamatoval.
Ústava z roku 1992 ale neznamená, že by premiér mohl prezidentovi vládu nadiktovat – znamená pouze, že má-li se někdo stát členem vlády, musí být přijatelný nejen pro premiéra, ale i pro prezidenta. Zrcadlově z toho plyne, že když premiér ve vládě někoho přestane chtít, prezident má povinnost jej na premiérův návrh odvolat.
Fotogalerie: - Kladení věnců v Darney
Na svém Facebooku jste také zmiňoval otázku, která vzniká v souvislosti s Andrejem Babišem. Tedy zda vláda stojí a padá s premiérem. V německém kancléřském systému je to jasné, tam dokonce parlament vyslovuje důvěru ne vládě jako celku, ale osobě předsedy. U nás je to ale jinak, vláda má kolektivní odpovědnost, a pokud odstoupí kterýkoliv jiný člen než premiér, tak to pro další působení vlády nic neznamená. Jak to tedy je podle vás?
V Německu je to přesně tak, že prezident jmenuje kancléře, kterého mu navrhne Spolkový sněm, popř. Spolkový sněm může kancléře zvolit. Jinak neznám systém, kde by kvůli dílčí obměně vlády bylo nutné znovu hlasovat o důvěře, spíše je raritou naše česká úprava, která nařizuje vládě o důvěru požádat. Mnohem běžnější je model, kdy vláda sama se rozhodne, zda o důvěru požádá, či nikoli.
Tvrdit, že vláda stojí a padá s premiérem, je právě typický projev snahy propašovat sem kancléřský systém, a bohužel poměrně úspěšný, protože tomu nesmyslu uvěřila i většina politiků, ústavních právníků a politologů. V minulosti jsme měli několik vlád, ve kterých se z různých důvodů vystřídali premiéři, rekordmankou byla česká vláda, v jejímž čele se v letech 1986–1990 postupně vystřídali Josef Korčák, Ladislav Adamec, František Pitra a Petr Pithart. A srovnám-li současnou ústavu s jejími předchůdkyněmi, není v ní nic navíc, nic, čím by se v tomto ohledu lišila, protože i ona výslovně rozlišuje mezi demisí vlády a premiéra. Proč by to dělala, když by to bylo totéž? Jaký by mělo smysl, aby vláda hlasovala, zda podá demisi, když by to premiér mohl kdykoli rozhodnout i bez ní?
V souvislosti s nápady zákonodárců na omezení prezidenta republiky jsem zaznamenal váš termín „parlamentní diktatura“. Co si pod ním představujete?
Právě kancléřský systém německé provenience, kdy by se Poslanecká sněmovna fakticky stala jediným politickým hráčem. Tento systém by neoslabil jen prezidenta, ale i parlamentní opozici, která by se v něm stala ještě bezmocnější než dnes. Je paradoxní, že proti politickému prezidentovi nejvíc brojí opoziční strany – mohl by být jejich spojencem, a nemyslím teď nutně Miloše Zemana, ale kteréhokoli budoucího prezidenta.
Od přijetí platné ústavy tady panuje vleklý boj, kdy jedna strana se snaží dotlačit nás za pomoci různých vybájených duchů ústavy skutečně až ke kancléřskému systému, tedy oligarchii politických stran, a druhá strana, ke které se počítám, se snaží alespoň udržet pozice, tj. udržet maximum z parlamentního systému, v duchu odkazu Tomáše Garrigua Masaryka udržet rovnováhu moci.
Máte raději písničky Karla Gotta, nebo komentáře Jindřicha Šídla?Anketa
Mělo podle vás dojít současně se zavedením přímé volby prezidenta k nějaké změně jeho pravomocí?
Ne, proč by mělo? Parlamentní systém tradičně dává prezidentu republiky dost pravomocí, stačí si přečíst čl. 62 a 63 ústavy a opustit utkvělou představu, že prezident je povinen vykonávat tyto pravomoci podle přání vlády. Ústava je založena v lepším případě na spolupráci, v horším případě na konkurenci prezidenta a premiéra: dává premiérovi možnost prezidenta zastavit, ale v žádném případě ústava nedává premiérovi právo prezidentovi něco přikazovat. Ostatně ve všech usneseních vlády, kde je zmíněn prezident, se používá obrat „vláda doporučuje prezidentu republiky“… Kdyby to byla prezidentova povinnost, pak by tam bylo „vláda žádá prezidenta republiky, aby…“. Pokud se prezident a premiér na něčem nedohodnou, prostě se to nestane. Parlamentní systém je poměrně konzervativní, má rád shodu a není vůbec nakloněn revolučním změnám a zbrklému rozhodování vůbec. Příklad: budeme-li ústavu číst správně a v kontextu parlamentního systému, pak prezident vládě i vláda prezidentovi může zabránit ve sjednání mezinárodní smlouvy. Ostatně prezident Beneš řídil z Hradu zahraniční politiku v podstatě osobně, podobnou možnost avizovala nová slovenská prezidentka Čaputová, ale to jen na okraj.
Když se v reakci na události kolem demise-nedemise ministra kultury Antonína Staňka objevil v ODS návrh na navrácení parlamentní nepřímé volby prezidenta, reagoval jste tím, že podle vás by bylo lepším řešením zavedení odpovědnosti prezidenta. Jak by to přesně mělo vypadat?
Již jsem uvedl, že neodpovědnost prezidenta byla do ústavy zakotvena proto, aby byla zdůrazněna prezidentova nezávislost na Parlamentu. (Mimochodem, německá ústava žádné ustanovení o neodpovědnosti prezidenta nemá, ale to rovněž jen na okraj.) V okamžiku, kdy prezident už Parlamentem volen není, ztrácí toto ustanovení smysl. Je-li prezident volen občany, nevidím důvod, proč by jim neměl být také odpovědný.
V praxi by to vypadalo tak, že by se z ústavy škrtl čl. 54 odst. 3, tedy věta: „Prezident republiky není z výkonu své funkce odpovědný.“ Nic dalšího netřeba. Není důvod do ústavy zapisovat, že prezident je odpovědný voličům, u poslanců a senátorů to také není nikde uvedeno, komu jsou odpovědni. Článek 65 stanovící odpovědnost prezidenta za velezradu by samozřejmě zůstal, článek 66 umožňující prezidenta odvolat pro nezpůsobilost rovněž, a zůstal by i čl. 63 odst. 3 a 4, podle kterých vláda přebírá odpovědnost za premiérem schválená prezidentova rozhodnutí – to není o neodpovědnosti, ale jen o přesunu odpovědnosti z jedné instituce na druhou, a tento přesun odpovědnosti je cenou za to, že vláda může prezidenta v mnoha směrech zastavit, jak jsem o tom již mluvil, tedy prakticky vetovat všechna jeho rozhodnutí vyjmenovaná v čl. 63 ústavy.
Dovedete si představit například odvolání prezidenta referendem nebo nějakou jinou formou veřejného hlasování?
Ne, to bychom nedělali nic jiného.
Prezident je volen na dobu určitou a k demokracii patří i schopnost snášet zvoleného prezidenta po celou dobu, na kterou byl zvolen. Člověk, který to nedokáže, je rozmazlený, sobecký a nedospělý. Prezident nemá být předčasně zbavován funkce jen proto, že vykonává svůj mandát jinak, než by si nějaká skupina občanů přála. A pokud by bylo opravdu zle, máme proceduru impeachmentu podle čl. 65, tedy ústavní žaloby.
V souvislosti s odstupováním ministra Staňka se prezident Zeman snaží jednat a dosáhnout dohody. Od právníků, třeba od docenta Kysely, poměrně kategoricky slyšíme, že nemá nic takového dělat, že má prostě demisi podepsat. Něco takového se stalo Václavu Klausovi, když mu dva ministři z Věcí veřejných podali demisi, on si je místo podepsání pozval s premiérem Nečasem na Hrad, tam si spory vyříkali a demisi stáhli. Není, bez ohledu na dikci nějakého konkrétního ustanovení, právě toto úkolem prezidenta v parlamentním systému?
Právě toto je rolí prezidenta v parlamentním systému. Prezident má povinnost, ať se mu to líbí, nebo ne, ministra Staňka odvolat. Ale také má právo požadovat za něj kvalitní náhradu a povinnost počkat s odvoláním až do doby, než mu premiér nabídne za Staňka přijatelného nástupce. Nelze aktivně vyvolat stav, kdy ministerstvo zůstane třeba i dlouhodobě bez šéfa.
Psali jsme:
Přidejte si PL do svých oblíbených zdrojů na Google Zprávy. Děkujeme.
autor: Jakub Vosáhlo
