Fiala (ODS): O potřebě demokratické politiky

Nedůvěra v klíčové demokratické instituce, pocit všeobjímající korupce a bezútěšného stavu politické kultury dosáhly míry, která nás musí znepokojovat. Není přitom až tak důležité, zda tyto pocity společnosti odpovídají realitě nebo jsou vyvolány médii či vznikají z nerealistických očekávání. Nálada společnosti totiž zpětně utváří politiku, vymezuje prostor a podmínky, v nichž lze demokratickou politiku realizovat.

Recepty, které jsou na obtíže demokratické politiky nabízeny české veřejnosti (ale v různých podobách i občanům jiných evropských zemí), situaci neřeší, jen ji zhoršují. Společnost jsme protkali sítí kontrolních mechanismů a preventivních opatření, volíme stále častěji, v každých volbách hledáme nové strany nebo alespoň nové tváře, máme rádi, když politika předstírá, že není politikou, a věříme, že ji můžeme nahradit administrativně-právními postupy, ať už to jsou úřednické vlády nebo „naddemokratické“ evropské struktury. Všechno dohromady však politiku ještě více ochromuje, výkon politiky se zhoršuje a naše nespokojenost roste. Často slyšíme, že demokracie je příliš mnoho, že demokracie národního státu je slabá a neobstojí v globální konkurenci, že svoboda je k ničemu, když ji nedoprovází prosperita apod. Leckdo by demokracii lehce odložil jako šaty, které už vyšly z módy.

Oslabování důvěry v demokracii je však něco, s čím se nemůžeme smířit. Je zapotřebí připomínat a hájit základní principy demokratické politiky. Už jen proto, že nic lepšího nemáme a nejspíše ani lepší, důstojnější a rozumnější způsob organizace společnosti ani nevymyslíme.

Obhajoba demokratické politiky

S politikou je to trochu jako s přírodou kolem nás. Potřebujeme ji, ale v některých dějinných obdobích jsme na to připraveni zapomenout, nebo se natolik necháme okouzlit něčím novým, že bychom byli ochotni to i popřít. Přírodu potřebujeme nejen z biologického či fyziologického hlediska, ale – jak víme poté, co odeznělo naše jednostranné nadšení z technologického rozvoje všeho druhu – také z mnoha kulturních, intelektuálních a vlastně i psychologických důvodů. Když jsme přišli na to, že města bez stromů a parků jsou nepříjemná, že země bez zachovalé krajiny je škaredá, že ovlivňování přírody skrze umělé postupy, chemickou pomoc a genetické úpravy je sice užitečné, ale od určité hranice i pro nás samé škodlivé, když jsme si uvědomili, že chceme mít kolem sebe zeleň všeho druhu a čistou vodu v řekách a vedle měst taky venkov – začali jsme překotně vymýšlet, jak životní prostředí kolem nás chránit. Místo rozumného a vyváženého přístupu se ale mnozí nechali strhnout k extrémům, které sice možná do jisté míry přispívají k ochraně přírody a jejímu návratu k původnímu stavu (i když vlastně nevíme, jaký byl, protože většinou žijeme v kulturně přetvořené a lidskou činností utvářené krajině), ale jež současně komplikují náš život až k nesnesení. Přírodu potřebujeme, musíme ji i chránit, ale rozumně, na základě osvědčených postupů, v neustálém hledání kompromisu mezi potřebami člověka a možnostmi přírody kolem nás. Podobně je tomu s politikou.

Politiku také nezbytně potřebujeme k životu. Bez ní je lidská společnost nepředstavitelná, člověk bez politických institucí a institucionalizovaných procesů nedokáže regulovat moc, utvářet vztahy podřízenosti a nadřízenosti, řešit konflikty potřeb a zájmů. Nemusíme nutně věřit politicko-antropologické tezi o člověku jako nedokonalém nebo nedokončeném živočichovi, jemuž chybí určitý typ instinktů, který jiným živočichům brání v likvidaci vlastního druhu, ale můžeme se spolehnout na zkušenost: od nepaměti se lidská společnost organizovala na politickém principu.1 Jiná dějinná a doložitelná zkušenost nám ukazuje, že pravděpodobně z hlediska výkonu dlouhodobě nejefektivnější, pro většinu lidí nejspravedlivější a nejsnesitelnější, je nějaká forma demokracie. Od řeckých demokracií přes italské městské státy až po moderní demokratické země 20. století můžeme sledovat pozoruhodné propojení rozvoje, prosperity, vzdělanosti a kultury, opravdové „skoky v bytí“,2 ale také pozvolnou únavu a tragické konce společností, jež podléhaly barbarštějším dobyvatelům nebo krátkodobě uvěřily tomu, že mají svěřit moc nějaké autoritativní síle, aby pozdě přišly na to, že nic nemohlo být větším omylem. Demokratický politický řád je totiž velmi křehký, vyžaduje stálou pozornost, má vysoké transakční náklady a samozřejmě není dokonalý. Je jen nejlepší ze všech špatných řešení, která máme k dispozici, abych parafrázoval známý Churchillův výrok.3 Přesto občas dost lidí napadne, že demokracii nepotřebujeme, a dokonce, že celá politika je něco mimo naše životy, je otravná a bylo by lépe, kdybychom ji neměli. Když takový názor převáží a přestaneme se o politiku starat, dopadá to jako s přírodou: jakmile je prostředí okolo nás ohroženo, začínáme si všímat toho, jak moc přírodu potřebujeme, a začínáme hledat radikální řešení, abychom zachránili, co se dá. Ale ani v ochraně přírody, ani v ochraně politiky žádná radikální a spásná řešení nefungují. Co je účinné, máme už dávno vyzkoušeno a položeno před nás. Stačí jen nepropadat na jedné straně pocitu, že politika je něco, co se nás netýká a co nepotřebujeme, ale aktivně o ni pečovat. Současně však na straně druhé nedovolit, aby nám politická aktivita natolik zakryla obzor, že už nevidíme nic jiného. To je totiž spolehlivá cesta, jak se přiklonit k politickým extrémům.

Demokratický politický řád

Demokratickou politiku je dnes potřeba znovu hájit. Důvod poněkud paradoxně spočívá v jejím úspěchu. Moderní západní demokracie dokázaly vytvořit a zajistit blahobyt, jaký nemá v historii lidstva obdoby, a to jak svou kvalitou, tak i šíří, protože z něj mohly těžit téměř všechny vrstvy společnosti. Uprostřed téměř kontinuálního růstu a celkového zajištění, bez válek, existenčních krizí a se stále se zvyšujícími sociálními výhodami se dalo snadno zapomenout na to, že takový stav není v historické perspektivě nic přirozeného, ale že jde o výsledek pozoruhodného výkonu západní civilizace, jenž mimo jiné úzce souvisí právě s demokracií. Nesnažící se společnost ale nemůže přežít a bez starosti o demokracii nelze žádnou demokracii udržet. Ve chvíli, kdy se zdálo, že západní model demokratické společnosti a tržního hospodářství bude všude vítězit,4 objevily se přinejmenším tři související problémy, které postupně vyvolávají stále větší napětí i v evropských společnostech.

1. Demokracie se ve světě navzdory předpokladům nijak zvláště nešíří, na rozdíl od kapitalismu ve smyslu hospodářského mechanismu. Dynamicky se rozvíjející státy mimo Evropu používají buďto jiné formy řízení společnosti, nebo uplatňují vnucené či převzaté mechanismy většinového rozhodování, aniž by horizontálně rozvíjely občanskou participaci – naopak je propojují s kastovním, rodovým nebo sociálním rozdělením společnosti. Quasidemokracie slouží jako legitimizace autoritativních režimů nebo jako prostředek radikálních hnutí k ovládnutí společnosti. Jako by se nám vracela teze, že demokracie našeho typu, která není pouhým většinovým rozhodováním, může opravdu fungovat jen v určitém kulturním prostředí utvářeném konkrétními hodnotami a (náboženskými) představami. V mnoha jiných kontextech působí spíše jako karikatura sebe sama, nebo dokonce jako cesta k moci pro diktatury, které se namísto vojenské síly legitimizují právě podporou zmanipulované většiny, ale jejichž faktická politika se od autoritativních režimů minulosti liší jen málo.

2. Souběžně s poznáním, že všichni nebudou sdílet náš způsob života a svět se sám od sebe nestane bezpečným místem, přišlo rozčarování z toho, že ani vývoj evropských společností neprobíhá směrem ke stálému rozvoji nekonečných možností, dokonce ani ne po spirále, ale že růst sociálního zabezpečení, bezplatných výhod a bezprecedentní péče státu o všechny naráží na demografické, ekonomické, sociální, ale i kulturní hranice a že ho není možno udržet. Bez ohledu na to, jestli si myslíme, že rozsáhlé sociální zabezpečení, tzv. bezplatné zdravotnictví, školství, dlouhé dovolené, jisté důchody jsou správně nebo ne (tedy zda jsme spíše nalevo či napravo v politickém spektru), museli jsme rozeznat, že na to jako společnosti už nemáme.

Důvod je jednoduchý, a dokonce ani primárně nesouvisí s hospodářským růstem nebo výší exportu. Na jedné straně se zvyšuje počet těch, kteří mají nárok na sociální výhody,5 na straně druhé se snižuje množství těch, kteří na tyto služby peníze poskytují.6 Stát navíc přebírá stále nové funkce, které musí také nějak zaplatit. Není snadno sdělitelné širším vrstvám společnosti, že na zabezpečení ze strany státu musíme mít prostředky, že to není něco samozřejmého. Obtížně se vysvětluje, že fakt, že na sociální výhody v plném a stále větším rozsahu nemáme, není jen výsledkem špatných politických rozhodnutí. Politika selhává, myslí si lidé, nedokáže nám zajistit to co dříve. Do toho ještě přišla hlubší finanční a posléze i ekonomická krize, která s tím ale v mnohém souvisí.

3. S poznáním, že demokracie nevyhrává a svět se nestává bezpečným rájem, a že z ráje se nakonec sami vyháníme, protože na něj nemáme, přišlo rozčarování z globalizace a hlavně integrace. Na první pohled rozumná myšlenka otvírání a propojování evropských zemí se ukázala z mnoha různých důvodů problematická. Ve chvíli, kdy se evropské sjednocování rozšířilo skoro na celou Evropu a kdy se od fáze spolupráce a sdílení v některých oblastech přešlo k hluboké integraci, se ukázalo, že se věci spíše zhoršují, že překotné propojování vede nejen k méně efektivním funkcím, ale také k problémům s identitou, ztotožněním se apod. Protože ale mezitím evropské společnosti začaly uvnitř (byť ne deklaratorně) trochu pochybovat o univerzální platnosti demokracie a protože uvěřily, že kdyby to dělaly lépe, může jejich růst být nekonečný, a protože současně viděly, že v některých zemích se hospodářský rozvoj snoubí s nedemokratickým režimem, přestaly si nenápadně lámat s demokratickou politikou hlavu.

Na evropské politické rovině se stále více rozhoduje na základě nejasných postdemokratických postupů, jež jsou odůvodňovány různými potřebami. Na národní rovině se politické reprezentace staly de facto politickou třídou, jež je sice formálně rozdělena do politických stran, ale která již v mnoha směrech není významněji ideově rozlišena. Politika kapituluje před byrokracií, právem, chytila se do pavučiny, kterou si společnost sama upletla. Na krizi důvěry i krizi ekonomickou reagujeme stejnými postupy, které stojí u jejího zrodu: administrativním řízením, posilováním některých špatně aplikovaných amerických vývozních artiklů, k nimž patří rovnost všech za všech situací nebo nepojmenování věcí pravými jmény, ochromením státu rozšiřujícím se katalogem práv a opatření (protikorupčních, transparentních, ochranářských a dalších) a stále důkladnější integrací. Občané v řadě zemí reagují naštěstí pozvolna, ale bohužel předvídatelně: buďto se s vývojem smiřují za příslib zabezpečení dosavadního blahobytu, nebo se přiklánějí k radikálním hnutím, která slibují rychlé zázraky, jimž nemohou dostát. V obou případech se demokratická politika oslabuje.

Obrany politiky se píší už dlouho. S Bernardem Crickem, autorem jedné z nejznámějších z nich, kterou napsal už začátkem šedesátých let,7 jsem měl možnost o tom kdysi i diskutovat. Jeho práce mi ale na přelomu osmdesátých a devadesátých let nepřipadala příliš důležitá. V prostředí protikomunistických aktivit bylo vše tak či onak politické a porevoluční atmosféra vyprázdnila spíše divadla a koncertní sály, zatímco politika byla na chvíli každodenní starostí i radostí společnosti. Představa, že je nutné hájit politiku, že je potřeba psát pro západní svobodné země něco o významu politiky, političnosti našeho světa, o etickém rozměru politiky apod., nám tehdy připadala zvláštní.8 Svobodný svět měl pro nás samé pozitivní atributy, kromě těch skutečných i ty idealizované.

Idealizovanou se ukázala právě představa o samozřejmosti demokratické politiky. Stejně jako mnoho jiných politologů jsem proto i já před časem něco jako „obranu politiky“ napsal. Je obsažena v knize Politika, jaká nemá být.9 Je stále jasnější, že se jako politologové nemůžeme soustředit jen na analýzu politických fenoménů, na popis struktur a procesů, ale že máme úkol znovu a znovu vysvětlovat, proč politiku potřebujeme, jakou ji potřebujeme a co je nutné dělat pro to, aby takovou byla. Tento úkol není nikdy dokončen, protože jedním z paradoxů moderních demokratických společností je, že když fungují, přestávají se o jejich mechanismy občané zajímat. Pak ale demokratické společnosti ztrácejí to nejdůležitější, co mají: aktivní občany, kteří jsou přesvědčenými demokraty.

Praktický konzervatismus

Existuje názor, že některé vynálezy, technologie, věci, které používáme, dosáhnou jakéhosi optimálního stupně vývoje a už je není možné, rozumné nebo efektivní dále rozvíjet. Příklady takových věcí vidíme každodenně kolem sebe dost, jedním z nich jsou třeba auta. Automobil jako individuální dopravní prostředek má karoserii, čtyři kola, motor, pár dalších věcí, a v tomto smyslu je stejný od té chvíle, co začal být hromadně používán. Samozřejmě, že vše je nyní v detailech lepší, mnohem lepší, ale základní charakteristiky zůstávají obdobné. Není výhodné mít šest kol, není možné nebo užitečné se vznášet nad zemí, pro auto není lepší, když bude ve tvaru koule, není s ním možné jezdit o mnohem rychleji než před padesáti lety. Dokonce kvůli hustotě provozu jezdíme spíše pomaleji. Základní princip auta zůstává zatím stejný, je vyhovující, vše ostatní v celku nedosahuje stejných parametrů, i když jistě vznášedlo nebo aerodynamická kapsle by mohly mít nějakou výhodu v jednotlivosti, dohromady budou pro daný účel nevýhodné, nebo dokonce nebezpečné. Což sice nevylučuje, že jednou se budeme přepravovat na zcela jiném principu, ale nyní nevíme jak. Proto se vcelku rozumně masově držíme aut v té podobě, v jaké je známe, a provádíme jen kosmetické úpravy. Podobně je to s letadly, vlaky nebo elektrickými holicími strojky, prostě s tisíci dalšími věcmi kolem nás. Jsou funkční, dobře slouží, není rozumné je měnit.

Stejně tak bychom měli postupovat, pokud jde o politické instituce, strukturu politiky a uplatňované procesy. V evropských zemích jsme vytvořili fungující demokratické politické systémy v rámci národních států, jež stojí na principu reprezentace a parlamentní demokracie. Nic lepšího nemáme, protože právě reprezentativní parlamentní demokracie uplatňovaná v národním státě v sobě obsahuje několik výhod, je dobrým a vyváženým průsečíkem mnoha požadavků na kapacitu politického systému a současně odpovídá hodnotovým vzorcům, na nichž se utvářela moderní západní společnost.

Jenomže tato pravda je dnes často zapomínána nebo i záměrně popírána. Zastupitelská demokracie je z jedné strany permanentně oslabována evropskými integračními procesy, a to mnohem více nepozorovanými, ale systematickými byrokratickými a právními zásahy než mediálně viditelnými integračními posuny, při nichž se státy vzdávají části své suverenity. Zevnitř je rozkládána novými parciálními ideologiemi, které nás zahrnují problematickými, ale silně působícími nápady, od politické korektnosti až po myšlenku, že máme neustále všechny a všechno permanentně sami volit a že se máme neustále vyjadřovat v referendech, lidových hlasováních apod. Tento dvojí útok, vždy umně zakrýván zdánlivou péčí o demokracii a snahou vylepšit to, co údajně nefunguje, postupně podrývá důvěru v reprezentativní demokracii, rozkládá autoritu parlamentu a vede k oslabování jakékoli vlády. Výsledkem není lepší politika, ale směs byrokraticko-právních postupů, nepřehledné prostředí, zmatek, který nahrává tomu, čemu se snažíme zabránit: korupci a vzrůstající nespokojenosti s politikou.

Východisko z této situace je jednoduché. Zachovávat základní principy parlamentní demokracie, nevylepšovat, nedoplňovat, neměnit. Stejně, jako je toto řešení jednoduché, tak je obtížně přijatelné, a pro část lidí dokonce i složitě pochopitelné. Dávno jsme totiž akceptovali levicový diskurs permanentní změny, neustálých reforem, každodenních politických reakcí na médii nastolenou politickou agendu, kdy jeden krok stíhá druhý dříve, než vůbec víme, jak předcházející změna v praxi funguje. Zde ovšem vzniká rozpor, který vede k odcizení. Společnost totiž sice není mentálně konzervativní, je přesvědčena o potřebě a hlavně možnosti neustálého pokroku ve všem, ale většina lidí je přirozeně individuálně konzervativní, bez ohledu na to, zda si to sami přiznáváme nebo ne. Jednoduše řečeno, většina z nás nemá neustálé změny vlastně ráda, dokonce se s nimi nedokážeme ani vyrovnávat. Pozvolné změny v rámci kontinuity jsou nutné a dobře stravitelné, ale permanentní změny řádu i pravidel jsou jednou z příčin neutěšeného stavu společnosti, zmateného prostředí a naší nespokojenosti. Vracet do politiky řád a stabilitu není otázka politického rozhodnutí, je to nutnost.

Přednosti parlamentarismu a zdravý rozum

Mluvím-li o základních principech parlamentní demokracie, zmiňuji něco, čemu všichni intuitivně rozumíme, ale co si málokdy přesně formulujeme. Příčinou je mimo jiné i to, že v každém politickém systému se vlivem rozdílných historií a mentalit jednotlivých společností objevují rozličné praxe, a to i v případě, že definice politického řádu je shodná nebo podobná. Jednoduše řečeno, zcela totožný text ústavy by ve dvou různých zemích vedl k do jisté míry odlišné ústavní praxi. Nicméně, a to je důležité, tyto rozdíly donedávna nepostihovaly základní nastavení parlamentní demokracie, které spočívá v tom, že lid vládne prostřednictvím svých zvolených zástupců. To platí jak v tzv. prezidentském, tak i parlamentním systému.

Parlamentní i prezidentský systém jsou totiž jen verzemi parlamentarismu, tedy takového politického systému, kde shromáždění volených zástupců občanů má zákonodárnou pravomoc nebo, jak upřesnil Hans Kelsen, kde je takový (státní vůli vytvářející) orgán volený lidem podle všeobecného a rovného volebního práva, tedy demokraticky.10Rozlišování mezi parlamentním a prezidentským systémem vlády je až druhotné, ale ne bezvýznamné. Vychází z popisu dvou konkrétních politických systémů, parlamentního britského a prezidentského v USA. Politické systémy ostatních demokratických zemí leží, když to trochu zjednodušíme, na škále, která je z obou stran ohraničena právě těmito ideálně typickými modely. V praxi je to ovšem tak, že naprostá většina evropských demokratických zemí má parlamentní politický systém, v některých ojedinělých případech lze hovořit o poloprezidentském systému (např. ve Francii), jehož výlučnost ovšem není nesporná.

Pro rozlišení obou základních typů byla politology vytvořena celá řada kritérií, ta nejpodstatnější souvisejí s tím, nakolik je vláda závislá na parlamentní většině. V prezidentském systému je tato vazba minimální, čistý parlamentarismus naopak přináší dokonce personální propojení vlády se zákonodárným sborem. Za nejpodstatnější se však nepovažuje způsob ustavení vlády – jak se to někdy mylně diskutovalo v posledních týdnech u nás –, ale to, že v parlamentním politickém systému může parlament odvolat vládu, resp. ji vyslovením nedůvěry kdykoli přinutit k demisi. Parlamentní většina je tedy pro vládu určující, což je i případ České republiky. Pro rozlišení naopak není důležité, zda je prezident volen přímo, či nepřímo, i když přímá volba nepochybně přináší silnější typ legitimity. Potíž s politickými systémy je ale v tom, že u nich vždy musíme stejnou měrou zohledňovat ústavní normu i praxi, jak jsem se o tom již zmínil. Francouzský prezident měl větší faktickou moc než jeho kolegové kupříkladu na Islandu či ve Finsku, i když formální vymezení jeho ústavních pravomocí bylo slabší.

Rozdílná „logika“ fungování prezidentského a parlamentního systému by měla vést k opatrnosti při přimíchávání prvků jednoho systému do druhého. Přímá volba prezidenta sice sama o sobě nevytvoří z parlamentního prezidentský systém, ale zcela jistě změní „legitimační poměry“, tedy neúměrně posílí politickou pozici prezidenta a také politizaci prezidentského úřadu. To se děje v České republice, přímá volba a zvolení jednoho ze tří nejvýraznějších politiků polistopadové éry vede k pokusu o rozšiřování prezidentské moci, a tedy i k dočasné destabilizaci politického systému.11

Zavedení přímé volby prezidenta vychází z rozšiřujícího se omylu, že ke zlepšení politiky přispěje, budeme-li jako občané neustále dotazováni na názor a budeme-li permanentně výkon politiky ovlivňovat. Jenomže právě úspěch i mimořádnost řešení, které nabízí parlamentní demokracie, spočívá v tom, že se zde vhodným způsobem kombinuje většinové rozhodování, a tedy projev vůle lidu (volby) s výběrem limitované skupiny občanů, kteří mají námi poskytnutou legitimitu, aby za nás rozhodovali. Mají více času, možností a v ideálním případě i schopností, aby rozhodovali odpovědně. Máme přece možnost zvolit takové, jimž věříme, že dobře vyberou příští zdroje energie nebo správně nastaví výši daní. Neexistuje jediný důvod, proč bychom o tom všem měli rozhodovat všichni, seznamovat se s detaily problémů a často zaujímat názor k něčemu, na co nemáme dostatek času, informací, poznání či sil a co v dnešním komplexním světě nejde obsáhnout při běžném zaměstnání apod.

Není ani důvod, abychom prezidenta, jehož moc je (měla by být) v parlamentní demokracii limitovaná, symbolická, stvrzující, trochu podobná konstitučnímu monarchovi, měli volit všichni a ke komunálním, regionálním, parlamentním, senátním, evropským ještě přidávat další volby. A to ještě slyšíme návrhy, dokonce i od stran, které se deklarují jako pravicové, že budeme přímo volit starosty, hejtmany apod. Budiž, můžeme pokračovat k soudcům, policistům (v některých amerických státech to sice není neobvyklé, ale jde tam o zcela jiné uspořádání společnosti, na což zapomínáme), učitelům apod. Zdravý rozum říká, že to není rozumné, populární to možná bude.

Reprezentace, participace a legitimita většin

S posunem od reprezentativní k „permanentní demokracii“ souvisí i nebezpečná myšlenka odvolávání politiků, když se nám nebudou líbit. Stejně tak je ale neodůvodněný požadavek, aby se v průběhu volebního období změnila vláda, která má většinu v parlamentu, jen proto, že je nepopulární. Realizace tohoto nápadu by totiž ve svém důsledku znamenala, že by se nikdy nic důležitého nepodařilo prosadit, protože řada kritických rozhodnutí, které zajišťují bezpečnost státu, hlídají jeho prosperitu nebo se snaží jen vyrovnat výdaje s náklady, je z povahy věci nepopulární a ve chvíli, kdy jsou prováděny, se netěší většinové podpoře. Právě v tom však spočívá výhoda reprezentativní demokracie nad všemi ostatními systémy: správná, byť nepopulární rozhodnutí lze v rámci daného právního řádu provádět, současně však politici vědí, že se z nich budou odpovídat a že v přesně stanoveném čase mohou být od moci odstaveni. To ale neznamená, že se v průběhu volebního období nemají občané vyjadřovat, že nemají být aktivní, že nemohou nesouhlasit s tím, co právě vláda dělá. Mohou a mají, podstatné ale je, na základě jakých většin a ve které chvíli dochází ke klíčovým politickým rozhodnutím.

Účast občanů na politickém životě, politická participace, je pro demokracii velmi důležitá. Mezi její podstatné formy patří aktivity v rámci občanské společnosti, ale třeba i názory v médiích a další projevy politických postojů. Rozumná politická reprezentace je neignoruje, ale zohledňuje ve své politice. Vlády v demokratických zemích však nekončí uprostřed volebního období proto, že jsou neoblíbené, dokonce ani pod tlakem demonstrací, nebo proto, že si to přejí vlivné zájmové skupiny. Pokud k tomu v několika ojedinělých případech v poválečné Evropě došlo, považovalo se to spíše za výraz hluboké krize politického systému než za správné vyslyšení hlasu občanů. Nálady a názory se mění, postoje občanů k vládě se dají zjišťovat různě důvěryhodnými průzkumy a mediální obraz vlády je jistě důležitý. Není však rozhodující. V parlamentní demokracii jsou oprávněni rozhodovat o osudu vlády pouze zvolení zástupci lidu, tedy poslanci. Proto jsou volby „institucionalizovanou“ politickou participací a mají výsadní postavení: jejich výsledek určuje, které strany budou v parlamentu, jak budou silné, a tedy i to, jak bude vypadat vláda. Od většiny jiných způsobů projevení politického názoru se volby liší přísnou formálností postupu: občan se musí zaregistrovat a musí také fyzicky (vhozením hlasovacího lístku do volební urny) vyjádřit svoje rozhodnutí. Jen tak si totiž můžeme být jisti, co opravdu jako společnost v politice chceme.

Konkrétní volby však nemají obecný politický dopad, ale stanovují pouze obsazení těch mandátů, pro něž jsou určeny. Ve většině evropských zemí projevují občané svou nespokojenost s vládou tím, že v tzv. volbách druhého řádu (politologický termín pro regionální, evropské a další typy voleb) zpravidla upřednostňují opozici a oslabují vládní strany. Výsledek však pro vládu nemá žádné přímé důsledky. Podobně je tomu např. s prezidentskými volbami, které stanovují, kdo bude v čele státu, ale v parlamentní demokracii neurčují složení vlády. Jednoduše řečeno, žádný druh politické participace, ani žádné jiné volby nemohou rozhodovat o tom, jak bude vypadat vláda. Tu určují pouze parlamentní volby, na jejichž výsledku je závislé stranicko-politické složení zákonodárného sboru. Změna vlády se v západních demokraciích děje na základě pluralistického stranického systému, jak zní jedna z učebnicových definic.12

Role politických stran jako klíčových institucí demokracie není v této souvislosti zmiňována náhodně. Volby jsou sice určující, ale ve většině politických systémů není o složení vlády rozhodnuto už při vyhlášení volebních výsledků. Ve fragmentovaných systémech dochází k vytvoření vládní většiny až po volbách, přičemž klíčovou roli nemusí hrát nejsilnější strana, ale ty, které mají koaliční potenciál. Přesněji řečeno jsou to politické frakce v příslušné komoře parlamentu, které na základě volebního výsledku a povolebního vyjednávání rozhodují o tom, jak bude složena vláda. Padne-li z jakéhokoli důvodu vláda v průběhu volebního období, je opět na politických stranách v parlamentu, aby se pokusily novou vládní většinu zformovat.

Můžeme se ohánět většinami z kdejakého průzkumu, krajskými či prezidentskými volbami, rozpadem toho či onoho politického subjektu, ale neměňme „pravidla hry“, na níž stojí západní demokracie: o vládě z naší ve volbách projevené vůle rozhodují pouze politická uskupení v poslanecké sněmovně, která utvoří většinu. Je to nejen jejich výsadní právo, ale i povinnost. Na úsilí formovat vládní většinu a sestavit vládu nesmějí rezignovat. Naše právo je podporovat či kritizovat jejich politiku, ale naše povinnost je tento základní princip demokratického politického řádu hájit.13 Teprve pokud to po všech pokusech politické strany v parlamentu nedokáží, je nutno situaci řešit nikoli dosazením vlády shora (prezidentem), ale novými volbami. Předčasné volby však nejsou vítězstvím demokracie ani parlamentarismu, ale jsou projevem jejich krize. Přesto jsou za určitých okolností nutnou obranou před pokusem nahrazovat při sestavování vlády princip stranického pluralismu jinými legitimitami, jež ve svých důsledcích ohrožují demokratický politický řád.

Vládnutí bez politiky

V této souvislosti připomeňme kritický příznak parlamentní demokracie, který se z neznámých důvodů stal v českém prostředí ideálem, totiž tzv. úřednickou vládu nebo vládu odborníků, kterou tolik vzývají média a kupodivu i někteří politici.

Úřednická vláda ale není v demokracii nic žádoucího. Je příznakem krize, není řešením, je jen posledním možným způsobem, jak dočasně překlenout neschopnost parlamentních politických stran vytvořit vládu, nejlépe jen do nejbližšího možného termínu předčasných voleb. To, co se stalo v české politice v červenci tohoto roku, kdy byla jmenována úřednická vláda v době, kdy v parlamentu byla deklarována vládní většina, je ovšem i v mezinárodním srovnání neobvyklé.

Pojem „vláda odborníků“ nebo „úřednická vláda“ by byl v mnoha demokratických zemích nesrozumitelný, ve většině z nich ani takovou vládu neměli. Proto se občas upřednostňují označení jako přechodná nebo nestranická vláda. Naznačuje se tím výjimečnost takového kroku. Rekrutování politického personálu, k němuž patří obsazování vlády, je totiž jednou ze základních funkcí politických stran. V parlamentní demokracii je to výhradně parlamentní většina, která utváří nebo toleruje (v případě menšinové) vládu. V čistém parlamentarismu musí být každý člen vlády dokonce poslancem, v jiných parlamentních systémech stačí, když strany rozhodují o tom, kdo členem vlády bude. Politické vytváření vlády patří k základům demokracie, je výsledkem politické vůle, kterou projevujeme ve volbách a již realizujeme prostřednictvím volených zástupců. Je jejich věcí, jak vládu sestaví – oni jediní k tomu mají legitimitu –, je naší věcí, jak jejich snahu ohodnotíme v příštích volbách. Tento princip je pro reprezentativní parlamentní demokracii klíčový a na cokoli jiného bychom měli pohlížet s krajním znepokojením.

Před mnoha lety byl v jednom německém televizním pořadu hostem tamní ministr zemědělství. Na scénu přivedli krávu a diváci se sázeli, zda ji pan ministr dokáže podojit. Uměl to, vyrůstal na statku. Byl to ovšem zábavní pořad a všichni věděli, že to více než zábava není. Ministr zemědělství nemusí umět podojit krávu, nemusí být ani zemědělec, ministrem školství nemusí být nutně učitel a resort zdravotnictví nemusí řídit lékař, byť tomu tak často je. Občas se vede v zahraničí polemika, jestli je to vůbec dobře, zda příslušník určitého stavu příliš nehájí zájmy konkrétní skupiny. Ministr má přece spravovat resort v zájmu celé společnosti. V demokracii víme, že nás odbornost ministra nechrání, může být jen výhodou. Co nás chrání před mocí státu, jejím zneužitím, před byrokracií a občas i před námi samými, je spoutání moci a vlády sítí institucí a procesů. Ano, chrání nás politika, bez níž nedokážeme organizovat naši společnost. Proto je politická legitimita a identita ministra důležitější než jeho odbornost, jeho politická kompetence je významnější než jeho znalosti. Ministr se podílí na rozhodování vlády jako kolektivního orgánu. Většinu společenských otázek, od výše daní až po míru zabezpečení, nelze rozhodnout odborně a nestranně, protože takové řešení neexistuje. Lze je rozhodnout pouze politicky. Ministr má rozumět tomu, co řídí, ale více než na své odborné stanovisko musí hledět na zájmy občanů, které reprezentuje. Jaké to jsou, víme pouze tehdy, pokud sestavení vlády předchází politická soutěž, pokud se střet idejí rozhoduje ve volbách, na jejichž základě z rozhodnutí většiny zvolených reprezentantů vlády vznikají.

Vláda odborníků je lákavou, ale podivnou a do jisté míry nebezpečnou českou iluzí. Demokratickou politiku nelze ničím nahradit, nechceme-li se vzdát naší svobody. Pokud se jí budeme vzdávat ve prospěch „odborníků“, buďme si jisti, že nám zanedlouho žádní skuteční odborníci vládnout nebudou. Pak už se nás ale na to, jakou vládu si přejeme, možná nikdo ptát ani nebude.14

Neměňme principy, upravujme mechanismy

Místo oslabování principů parlamentní demokracie bychom se měli soustředit na zlepšení toho, o čem na základě zkušenosti dlouhodobě víme, že nefunguje. Neměňme principy a nezpochybňujme hodnoty demokratické politiky, ale tam, kde praxe ukáže, že něco nefunguje, rozumně upravme mechanismus.

Často slyšíme, že hlavním problémem české politiky je korupce a špatní politikové. Pod to se všichni rádi podepíšeme. Jenomže skutečnost je bohužel složitější a příčiny selhávání české politiky je nutno hledat jinde. Český vládní systém je nebývale nestabilní, za posledních deset let už máme osmou vládu, Nespokojenost s výkonem politiky, ale i se stavem politické kultury s touto skutečností úzce souvisí.

Délka volebního období parlamentu, kterým je určeno funkční období vlády, nevznikla náhodou. Během čtyř let lze uskutečnit politický program,15 na jehož základě byly politické strany zvoleny, je možno promítnout do praktické politiky nabídnutá ideová východiska a voliči mají možnost zhodnotit, nakolik byla taková politika úspěšná. Ve dvou případech se tento optimální průběh politického cyklu rozmělňuje: pokud je vládní koalice mnohočetná a příliš ideově rozrůzněná, takže není možné naplňovat srozumitelný pravicový nebo levicový program, anebo pokud vláda nemá čas své představy realizovat, udělá jen něco a už na její místo nastupuje zase někdo jiný. V České republice bohužel často platí oboje. Slabá vláda závislá na několika jedincích, ideově nepevné koalice a nejasná struktura moci se stálým střídáním politiků vytvářejí prostor pro různé zájmové sítě napříč politickým a státním aparátem, které jsou vhodným prostorem pro korupční jednání. Nezní to v naší zemi moc populárně, ale pravda to je: silná, ideově vyhraněná politická vláda je lepší ochranou proti korupci než tisíce formálních protikorupčních opatření, která otravují jen ty, kteří by se nečestného jednání nedopustili.

Vlády v České republice zřídkakdy dokončí celé volební období, za dvacet let od jejího vzniku již máme dvanáctou vládu, celé čtyři roky vládly jen dvě. Snadno zapomínáme, že problémy s většinou měly snad všechny. První vláda Václava Klause (1992–1996) disponovala sice 106 hlasy z dvousetčlenné sněmovny, ale byla čtyřčlennou koalicí (ODS, KDS, ODA, KDU-ČSL), druhá Klausova vláda (1996–1997) už byla menšinová, stejně jako vláda Miloše Zemana (1998–2002). Vlády V. Špidly, S. Grosse a J. Paroubka (2002–2006) byly podporovány 101 hlasy, Topolánkova první vláda byla menšinová, druhá (2007–2009) měla za sebou 100 mandátů a někde kolem tohoto čísla se nakonec pohybovala i „většina“ Nečasovy vlády. K vytvoření a udržení vlády v České republice musíte buďto uzavřít dohodu s opozicí (o toleranci, opoziční smlouvu nebo něco podobného), sestavit nejméně tříčlennou koalici a často také získat nějakého „přeběhlíka“, nebo to všechno dohromady. Jen v jednom případě se podařilo vytvořit zdánlivě silnou vládu. Vláda Petra Nečase (zpočátku 118 hlasů) ale stála na podpoře nového politického subjektu Věcí veřejných, který prošel obvyklým osudem podobných formací a rozpadl se. Slabá většina založená na různých nezařazených poslancích láká k opakujícím se pokusům o vyslovení nedůvěry: Klaus ani Zeman ještě nedůvěře nečelili, Špidla jednou, ale už Topolánek a po něm Nečas každý pětkrát. Z mimořádného nástroje se stal standardní způsob práce ve sněmovně. Co kdyby to náhodou vyšlo jako při pádu Topolánkovy vlády? Ale tím je jen stále více podrývána vládní moc a v očích veřejnosti se celý systém vlastně neustále ocitá v politické krizi. Kdo by s tím mohl být spokojen? Kompromis je nutný už při sestavování vlády, občané pak mají pocit, že volební program je jen cár papíru, že s nimi politici nehrají poctivou hru. Ale oni k tomu nemají dost sil. Vlády nenabízejí ani silnou personální kontinuitu. Žádný ministerský předseda s výjimkou Václava Klause nevládl déle než čtyři roky, ani se nevrátil do úřadu, což je ve srovnání s okolními zeměmi neobvyklé. V tom je do jisté míry rozdíl proti zemím, jako je Itálie, které měly dlouhodobě také vysoce nestabilní vládní systém, ale současně vykazovaly vysokou míru personální a politické kontinuity.

Situace, v níž se ocitla česká politika, je do značné míry způsobena nevhodným volebním systémem. Nemůžeme sice říci, že je obecně lepší poměrný nebo většinový systém, ani některá z jeho variant, ale můžeme tvrdit, že některé systémy jsou více či méně adekvátní vzhledem ke struktuře společnosti. Český systém opakovaně vytváří slabé, mnohočlenné a ideově nesourodé vlády, proto politologové už nejméně patnáct let doporučují jeho úpravu.16 Za ideální řešení by bylo jistě možno považovat zavedení většinového systému. Problémem ale je, že naše ústava předepisuje volební mechanismus pro jednotlivé komory. Protože není pravděpodobné, že by současný volební mechanismus mohl napomoci vytvořit silné většiny, a ani to, že by se našlo dost sil pro zformování ústavní většiny, je asi nutno hledat jiné cesty, jak úpravy volebního systému dosáhnout, aniž by bylo nutno měnit ústavu. Není snad potřeba převracet ústavní předpisy a měnit systém poměrný na většinový, stačilo by posílit většinové prvky v poměrném volebním systému do poslanecké sněmovny, a věc by byla snad o něco lepší. Ovšem poučeně, protože už jednou změna volebního systému ztroskotala. Neuděláme-li tuto drobnou systémovou změnu, nečekejme zázraky. Předčasné ani žádné jiné volby tuto situaci příliš nezmění, sázka na nové, „čisté“ politické subjekty také mnoho nepřinese, jak se snad už všichni opakovaně přesvědčili.17

V politice stejně jako v životě zpravidla žádná snadná řešení nejsou. Politiku zlepšíme jen tak, že se o ni budeme aktivně starat, budeme respektovat osvědčené principy, budeme hájit demokratická pravidla hry a sami se ve svém okolí chovat tak, jak požadujeme po těch, které si vybíráme jako své reprezentanty.

Poznámky

1 Srov. Levy, David (1993): Politický řád. Praha: Sociologické nakladatelství.
2 Dovolil jsem si využít tento výstižný Voegelinův pojem v trochu jiném významu, bez spirituálního rozměru, který je součástí Voegelinovy definice.
3 Churchill v projevu v Dolní sněmovně 11. listopadu 1947 řekl: „Democracy is the worst form of government except for all those others that have been tried.“
4 Snad už ani není nutné pořád dokola odkazovat na Fukuyamův konec dějin. Ruku na srdce, kdo z nás začátkem devadesátých let alespoň na chvíli neuvěřil v to, že demokracie a volný trh se budou šířit ruku v ruce světem?
5 Máme několikanásobně více studujících, vzhledem k prodlužující se délce života a novým léčebným postupům je více těch, kteří jsou zabezpečováni zdravotnickým systémem, a množství možných léčebných postupů a terapií je také vyšší, je mnohem více lidí, kteří čerpají prostředky z důchodového systému, ale to jsou jen některé příklady.
6 Populace se nezvětšuje, spíše naopak, stárne a snižuje se počet pracujících, ale tím i příjmy rozpočtu, které je možné rozdělovat. Při tomto vývoji by ani stále vyšší zdanění nakonec neposkytlo pro všechny dost prostředků.
7 Crick, Bernard (1962): In Defence of Politics. London: Penguin.
8 V tomto kontextu nepřekvapuje, že se širší pozornosti nakonec nedostalo PithartověObraně politiky, která v mnohém převyšovala naprostou většinu tehdejších českých prací o politice. Viz Pithart, Petr (1990): Obrana politiky. Praha: Panorama.
9 Fiala, Petr (2010): Politika, jaká nemá být. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury. Ovšem „obrana politiky“ je dobře obsažena již v naší knize Fiala, Petr; Mikš, František (1998): Úvahy o české politické krizi. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury.
10 Srov. Kelsen, Hans (1933): O podstatě a hodnotě demokracie. Praha: Orbis.
11 V této části využívám některé odstavce z článku Fiala, Petr (2013): Kam až může Zeman zajít, záleží jen na parlamentu. MF Dnes, 23. 7. 2013.
12 Srov. např. Beyme, Klaus von (1992): Regierungswechsel. In: Nohlen, Dieter (Hrsg.):Lexikon der Politik, Bd. 3., s. 401–404.
13 Fiala, Petr (2013): „Umělecký dojem“ vlády nesmí rozhodovat o jejím sesazení. MF Dnes, 6. 8. 2013.
14 Fiala, Petr (2013): Češi naivně věří odborníkům. MF Dnes, 31. 7. 2013.
15 V některých politických systémech se lze setkat i s pětiletým volebním obdobím.
16 Zde je možno připomenout kupříkladu inspirativní práce Miroslava Nováka nebo nejnověji knihu Kubát, Michal (2013): Současná česká politika. Co s neefektivním režimem? Brno: Barrister&Principal. Sám také patřím k těm, kteří o potřebě úpravy volebního mechanismu dlouhodobě píší.
17 Fiala, Petr (2013): Politika v pasti. Slabé vlády má na svědomí velmi špatný volební systém. MF Dnes, 13. 8. 2013.