Grygar (Svobodní): Dienstbierův návrh změny Ústavy ČR je nutno razantně odmítnout

Jelikož se věnuji studiu ústavního práva, nemohu si odpustit několik poznámek k tomuto návrhu novely Ústavy ČR, která již byla postoupena Poslanecké sněmovně.

Hlavním cílem předkládané ústavní novely má podle důvodové zprávy údajně být „zpřehlednění a upravení kompetence prezidenta republiky i dalších ústavních činitelů v zájmu zachování parlamentního charakteru demokracie.“ Škoda, že Jiří Dienstbier upřímně nenapsal, že cílem novely Ústavy ČR je omezit pravomoci hlavy státu. Pominu-li nesmyslnou snahu o zavedení tzv. klouzavého mandátu poslanců (kterému se v článku nebudu věnovat) a pár drobných změn, tak předkládaná ústavní novela o ničem jiném, než o podstatném omezení pravomocí prezidenta republiky není.

Hned v úvodu si dovolím říct, že se dle mého názoru jedná o velmi špatný návrh, který s údajným „zájmem na zachování parlamentního charakteru demokracie“ nemá nic společného. Nepochopení celé věci prokázal ministr Dienstbier už tím, když v pořadu České televize Máte slovo[2] tvrdil, že od roku 1918 máme na našem území parlamentní formu vlády. To však není pravda. Dienstbier buď nezná fakta, nebo lže. Až do druhé novely prozatímní ústavy, která byla přijata v polovině roku 1919 se v Československu neuplatňovala parlamentní forma vláda, ale forma vlády shromáždění[3] (občas označovaná jako direktoriální forma vláda, popř. forma vlády parlamentu), která se dnes, pochopitelně v modifikované podobě, uplatňuje např. ve Švýcarsku. Parlamentní forma vlády, které se mj. projevuje i větším podílem hlavy státu na výkonu státní moci, byla zavedena až na popud prezidenta Masaryka, kterému se (oprávněně) nelíbily jeho de iure minimální pravomoci dle původního znění prozatímní ústavy (č. 37/1918 Sb.). Ve formě vlády shromáždění (parlamentu), která vychází ze státovědecké koncepce J. J. Rousseaua je parlament nejvyšším orgánem veškeré státní moci[4], což se reflektuje v tom, že hlava státu má minimální pravomoci, popř. i v tom, že vláda je přímo volena parlamentem. Pro parlamentní formu vlády je naproti tomu typická větší horizontální dělba moci, jelikož parlament je nejvyšším orgánem pouze moci zákonodárné (a nikoliv veškeré státní moci).[5] Ustavení vlády pak v parlamentní formě vlády závisí nejen na důvěře parlamentu, ale i důvěře hlavy státu. Tento rozdíl Jiří Dienstbier asi nechápe. To se pak projevuje i v nekoncepčnosti celého vypracovaného návrhu.

Nejzávažnější problém celé novely spatřuji v tom, že prezidentovi je naprosto odebrána pravomoc sjednávat mezinárodní smlouvy. Zdůvodněním této změny je to, že prezident tuto pravomoc stejně převedl na vládu a nevyužívá ji. To však není přesné tvrzení. Je pravda, že prezident republiky (tehdy ještě prezident Havel) obecným rozhodnutím č. 144/1993 Sb. přenesl na vládu právo sjednávat mezinárodní smlouvy. To se však týká pouze mezinárodních smluv vládních a rezortních, nikoliv „podstatných“, tzv. prezidentských smluv, k jejichž ratifikaci je potřeba souhlasu Parlamentu ČR.[6] Pokud by návrh novely Ústavy ČR prošel, prezidentovi by tak zůstala pouze (ke všemu ještě kontrasignovaná) pravomoc ratifikovat mezinárodní smlouvy, nikoliv je však sjednávat. Jiří Dienstbier navíc zastává již z dřívějška názor, že prezident má povinnost mezinárodní smlouvy ratifikovat a nemůže ratifikaci neprovést – kvůli otálení s ratifikací Lisabonské smlouvy mj. hlasoval v Senátu ČR i pro podání ústavní žaloby na prezidenta Klause.[7] Ani při současné právní úpravě nesdílím názor, že prezident má povinnost ratifikovat mezinárodní smlouvy. Jak správně uvádí ústavní právník Zdeněk Koudelka, tak „ratifikace je pravomocí prezidenta a v rámci této pravomoci je i jeho možnost neratifikovat mezinárodní smlouvu.“[8] Po přijetí předložené novely Ústavy ČR bych však názor o povinnosti prezidenta ratifikovat mezinárodní smlouvu nemohl akceptovat už vůbec. Jak by mohl být ústavně odpovědný prezident povinen ratifikovat mezinárodní smlouvu, jejíž obsah nemohl objektivně vzato vůbec ovlivnit, jelikož mu byla odebrána pravomoc se na jejím sjednání jakkoliv podílet??? Prezident by za dané jednání mohl být přitom svržen Ústavním soudem ČR. Skutečnost, že se jedná o pravomoc kontrasignovanou, nevylučuje ústavní odpovědnost hlavy státu.[9] Pokud je však za dané jednání prezident ústavně odpovědný, musí mít i určitou míru diskrece.

V důvodové zprávě se objevuje několikrát tvrzení, že prezident republiky je neodpovědný, a proto je potřeba jeho pravomoci „upřesňovat“. To však není pravda. Prezident má ústavněprávní odpovědnost a může být sesazen z funkce Ústavním soudem za velezradu, jakož i za hrubé porušení ústavního pořádku. Hlava státu nemá pouze politickou odpovědnost vůči jiným státním orgánům, které by mohly provést vyslovení nedůvěry. Čl. 54, odst. 3 Ústavy ČR není možné číst izolovaně od zbytku Ústavy, jak tak činí Jiří Dienstbier.

O radikálním omezení pravomocí prezidenta republiky dále svědčí i fakt, že návrh do čl. 67 Ústavy ČR doplňuje, že vláda „určuje zahraniční politiku státu“. V důvodové zprávě se pak uvádí, že účelem je „stanovit, že vnitřní i zahraniční politiku státu vytváří vláda, která je odpovědna Poslanecké sněmovně, prezident republiky by se v důsledku toho měl pohybovat v jejích mezích a především v souladu s ní. Vládou určovaná zahraniční politika pak bude v rámci moci výkonné závaznou, a to i pro prezidenta republiky, jenž bude povinen jako orgán zařazený do moci výkonné takto formulovanou vládní politiku respektovat, a to i při výkonu svých vnějších pravomocí.“

Cílem předkládané novely Ústavy ČR je tedy to, aby se prezident republiky stal v oblasti zahraniční politiky pouhým robotem na podpisy, kladečem věnců, papouškem a sluhou vlády. To je však potřeba razantně odmítnut. Právě proti tomuto pojetí ústavy T. G. Masaryk bojoval. Dělba moci v parlamentní formě vlády stojí na tom, že moc je rozdělena mezi více státních orgánů. To platí i v oblasti moci výkonné, kde vláda není nejvyšším orgánem, ale pouze orgánem vrcholným. Vedle ní stojí na poli výkonné moci ještě prezident, který není podřízen vládě (stejně tak, jako vláda není podřízena prezidentovi). Tato nepodřízenost hlavy státu vládě se však má ústavní novelou (minimálně v oblasti zahraniční politiky) měnit.

Další snahou o omezení pravomocí prezidenta republiky je pak například to, že ke jmenování členů Bankovní rady ČNB by prezident republiky potřeboval podle ústavní novely nově souhlas Senátu. To je podle mého názoru neodůvodněná změna, jejímž výsledkem by mohlo být i to, že Senát bude prezidentovi republiky kvůli nesouhlasu s jeho politickými kroky, blokovat jmenování kohokoliv. Nebylo by to nic výjimečného. Senát tímto způsobem blokoval např. obsazení Ústavního soudu ČR. Ať v posledních měsících svého funkčního období navrhl prezident Klaus na pozici soudce Ústavního soudu kohokoliv (včetně člena ČSSD), sociálnědemokratický Senát mu kandidáta neschválil.

Jediným zpřesněním Ústavy ČR, které návrh ústavní novely provádí podle mého názoru je, že se do čl. 73, odst. 2 Ústavy ČR doplňuje, že „demise předsedy vlády je demisí vlády“. Formálně se tak sice postupuje už nyní, avšak daná praxe nemá dle mého názoru právní oporu. Rovněž právní názory na tuto otázku se značně liší. I tato změna by však znamenala omezení pravomocí prezidenta republiky. Jak sám totiž v důvodové zprávě přiznává Jiří Dienstbier, tak navrhovaný bod „jednoznačně vylučuje možnost, aby prezident republiky odvolal toliko předsedu vlády a ostatní členy vlády ponechal ve funkci.“

Snahu o omezení prezidentských pravomocí vnímám jako účelovou pojistku a jako „odvetu“ vůči (pro mnohé) nepohodlnému prezidentovi Zemanovi. Ať už s jeho názory souhlasíme, či nikoliv, není podle mého přesvědčení vhodné měnit Ústavu ČR kvůli jedné osobě. Argument, že se o žádnou „odvetu“ nejedná, jelikož se ústavní změna bude týkat až dalšího prezidenta je nepřesvědčivý. Například nejzávažnější změna spočívající v omezení pravomocí v oblastí zahraniční politiky dopadne v případě schválení s největší pravděpodobností již na současného prezidenta (na rozdíl např. od nutnosti souhlasu Senátu se jmenováním členů Bankovní rady ČNB, kde má být odložená účinnost). Vyznavači materiálního jádra ústav (k nimž však nepatřím), by dokonce mohli tvrdit, že ústavní změna je neústavní pro rozpor s čl. 21, odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Bylo by podvodem na voličích nejprve zavést přímo volbu prezidenta republiky, a následně omezit jeho pravomoci. Bylo by totiž zbytečné, aby občané přímo volili státního notáře, papouška a sluhu vlády. Právě proto, že Česká republika je státem s parlamentní formou vlády, a nikoliv s formou vlády shromáždění, je nutné pravomoci prezidenta republiky nezeslabovat. Stojím na stanovisku, že je správné, že prezident je důležitý právní i politický činitel. Význam tohoto vrcholného orgánu státní moci dokládá i to, že v krizových dobách v minulosti na prezidentovi republiky prakticky vždy stála legitimita celé státní moci, jelikož kolektivní orgány (vláda, parlament) byly z podstaty věci neakceschopné a mnohdy se nemohly ani sejít. Jiří Dienstbier dle mého názoru nenabídl skutečnou alternativu. Nabídl jen nepříliš promyšlenou a nekoncepční změnu Ústavy ČR omezující pravomoci prezidenta republiky. Jako takovou je potřeba ji razantně odmítnout.

Tomáš Grygar,
místopředseda Svobodných v Olomouckém kraji

[1] Dokument je k dispozici na: https://apps.odok.cz/kpl-detail?pid=RACK9QAK682A

[2] http://www.ceskatelevize.cz/porady/10175540660-mate-slovo-s-m-jilkovou/215411030520004/ 40. min.

[3] Shodně PAVLÍČEK, V. In PAVLÍČEK, V. et al. Ústavní právo a státověda, II. Díl, Leges: 2011, str. 39. „Obrat k přeměně formy vlády z vlády parlamentu na parlamentní republiku nastal až květnovou novelou ústavy (zák. č. 271 z 23. 5. 1919).“

[4] Pokus o částečné zavedení této formy vlády lze (pochopitelně pouze de iure) vysledovat i v socialistické ústavě z roku 1960, v jejímž článku 39, odst. 1 se stanovovalo, že Národní shromáždění je nejvyšším orgánem veškeré státní moci Československé socialistické republiky.

[5] Shodně http://blog.aktualne.cz/blogy/zdenk-koudelka.php?itemid=7837

[6] Smlouvy vládní a rezortní souhlas Parlamentu ČR s ratifikací nevyžadují. Jedná se o mezinárodní smlouvy nespadající pod čl. 49 Ústavy ČR.

[7] http://domaci.ihned.cz/c1-59437320-senat-rozhodl-o-klausove-zalobe

[8] KOUDELKA, Z. Prezident republiky, Leges, 2011, str. 86.

Shodně HOHENVELDERN, S. I. Mezinárodní právo veřejné. 3. vyd. ASPI-Wolters Kluwer, 2006, marg. 266: „Podle převládající nauky zde není hlava státu pouhým státním notářem. Souhlas parlamentu ji opravňuje smlouvu ratifikovat, ale nezavazuje ji k tomu.“

[9] Shodně KOUDELKA, Zdeněk. Kontrasignace. Časopis pro právní vědu a praxi, Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2011, roč. 2011, č. 2, str. 118-124.