Šesták (HOPB): Úředníci ministerstva kultury nevnímají reálnou situaci regionálních divadel a orchestrů

Jsem si vědom, že prioritním posláním Senátu není podávání zcela nových zákonů, nicméně věřím, že mé vystoupení tento ne tak často legislativní postup ospravedlní a vysvětlí.

Dovolil jsem si před dnešním dnem pro dokreslení problematiky týkající se tohoto zákona poskytnout vám přílohu z Divadelních novin z konce loňského roku, která by měla dokreslit kontext, ve kterém tento zákon je předkládán.

Nyní mi dovolte odůvodnit toto předložení tohoto zákona.

Předkládaný návrh zákona o veřejných kulturních institucích je snahou o reálnou cestu, jak vyřešit dlouhodobě diskutovaný problém příspěvkových organizací v oblasti živého umění. Především velkých, vícesouborových, regionálních divadel. Diskuse na toto téma probíhá na nejrůznějších úrovních již více než 10 let. O transformaci příspěvkových organizací se ostatně mluvilo již v 90. letech a velká očekávání byla spojena se zřízením vyšších územně-správních celků krajů.

Po dlouhých debatách byl vypracován první návrh takovéhoto zákona za ministra Václava Jehličky. Tento návrh ostatně částečně vycházel z návrhu zákona o národních kulturních institucích, který byl již projednáván za ministra Pavla Dostála.

Toto téma otevírala odborná veřejnost při nástupu každého nového ministra kultury. Pravidla nebo změny, které by nový zákon měl přinést, byly projednávány též na Radě pro hospodářskou a sociální dohodu ministerstva kultury, o čemž existují příslušné zápisy. Od roku 2005 proběhla řada konferencí, kulatých stolů a jednání. V posledních letech byla důležitou událostí konference na téma "transformace financování a správa kultury v ČR", která byla pod záštitou předsedy Senátu PČR ve spolupráci s ministerstvem kultury, výbory pro kulturu obou komor Parlamentu a zahraničními experty uspořádána v roce 2012 v Senátu PČR.

Dovoluji si též zmínit petici více jak 35 tisíc občanů, která vznikla na základě výzvy "pomozte svému divadlu". Ta požadovala, aby stát a kraje důstojně podporovaly divadla na svém území, aby stát plnil schválenou koncepci účinnější podpory umění na léta 2007 – 2013, konkrétně její oblast týkající se programu státní podpory profesionálních divadel a symfonických orchestrů, aby stát ve spolupráci s kraji a městy vytvořil jasný systém kooperativního financování regionálních divadel. A tuto petici projednal Senát PČR v červnu 2013 se závěrečným doporučením – připravit nový zákon o veřejnoprávní instituci v kultuře.

Petice byla v Senátu projednána při veřejném slyšení v plénu 27. 11. 2013. Konstatovala, že tato petice je důvodná, že je třeba zajistit nezbytné legislativní řešení problémů českých profesionálních divadel a orchestrů, vč. nalezení kooperativního modelu financování.

Asociace profesionálních divadel předložila ministerstvu kultury v roce 2013 značně propracovaný návrh zákona skrze aktualizaci tezí zákona z roku 2008 a opětovně novému vedení ministerstva kultury začátkem 2014 – s nabídkou spolupráce na jeho konečné verzi. Byla zřízena odborná komise ministra kultury, která se bohužel nikdy nesešla. V Senátu se uskutečnilo další veřejné slyšení a kulatý stůl. Ministerstvo kultury na těchto jednáních deklarovalo termíny vyhotovení zákona, které však nebyly dodržena. Na posledním kulatém stole v květnu 2015 bylo ministerstvem kultury přislíbeno, že na zákonu se pracuje, resp. na věcném záměru, a že paragrafované znění bude do podzimu 2015. Při setkání s ministrem kultury v listopadu 2015 jsem se dozvěděl, že je otázkou, zdali tento návrh zákona bude připraven vůbec. Nicméně že se na něm pracuje. Ale řešení ministerstvo kultury spatřuje prioritně v navýšení příspěvku do programu podpory divadel.

Opět došlo k tomu, že úředníci ministerstva kultury nevnímají reálnou situaci regionálních divadel a orchestrů, časté problémy ve vztahu mezi politickým vedením zřizovatelům a managementy divadel, problémy způsobované značně nevhodným modelem příspěvkové organizace pro živé umění. Protože se již ušla dlouhá cesta při přípravě tohoto zákona a situace v českých regionálních divadlech je průběžně komplikovaná, předkládám dnes tento návrh zákona jako důležitý způsob řešení budoucích krizí jednotlivých divadel, které bez této pomoci mohou projít destruktivními otřesy, až k jejich samotnému zániku.

Výše uvedenou rekapitulací se snažím doložit, že toto téma je v ČR dostatečně prodiskutováno a že všechny výše uvedené aktivity skončily s jasným výsledkem. Vyřešit problematiku správy kulturních institucí zřízením nové právnické osoby.

Přijetí zákona o veřejné kulturní instituci je součástí koaliční smlouvy současné koalice i programového prohlášení současné vlády. Cituji: Vláda přijme zákon o veřejnoprávní instituci v kultuře, který odstraní nedostatky dnešních příspěvkových organizací, odpolitizuje je a zajistí jejich stabilní financování.

Přijetí zákona o veřejné kulturní instituci je rovněž součástí výhledu legislativních prací vlády na léta 2015 – 2017.

Nyní mi dovolte k samotnému zákonu.

Je nutné zdůraznit, že návrh zákona není závaznou transformací pro stávající kulturní instituce. Je naopak rozšířením portfolia možností právní subjektivity, které je možné využít. Je vytvořením možnosti, aby kulturní instituce typu velkého regionálního divadla či orchestru se mohla skrze vícezdrojové financování pozitivně rozvíjet a v případě finančních těžkostí zřizovatele či celé společnosti významně snížit nebezpečí částečné či celkové destrukce.

Tento zákon o veřejné kulturní instituci řeší v hlavních bodech.

Zaprvé spoluzakladatelství více subjekty veřejné správy a kooperativní financování. Příspěvková organizace je zakládána jedním zřizovatelem pro poskytování veřejných služeb. Neumožňuje založení organizace více subjekty veřejné správy a samosprávy, jak je to běžné v zemích s podobnou tradicí a praxí v oblasti živého umění. Neexistuje tedy ve skutečnosti nástroj pro zavedení tzv. kooperativního financování. Kofinancování divadel z rozpočtů krajů, státu nebo obcí je tedy nahodilé, nesystémové a nestabilní. V současné době se na financování regionálních divadel podílí města s cirka 90 – 92 %, kraje cirka ze 4 % a stát také ze 4 %. Rozložení nákladů na provoz divadel, zejména těch s působností v celém kraji, je vlastně nespravedlivé. Vytváří enormní zátěže pro komunální rozpočty zřizovatelů s tím, že služby jsou poskytovány občanům s rozdílným daňovým domicilem. Cirka 55 – 60 % pro občany daného města, které je zřizovatelem, a cirka 40 – 45 % pro občany celého regionu. Nový zákon by měl tento problém řešit dohodou zakladatelů již v zakládající listině.

Příspěvková organizace je řízena nikoliv správní radou, ale buď radou města, nebo kraje či přímo ministrem. Jedná se tedy vždy o politický orgán. Jde o systém, který vykazuje dlouhodobé vady, zejména proto, že vede často k velké personální nestabilitě statutárních orgánů. A proto jde o odpolitizování příspěvkových organizací v první řadě. Jmenování a odvolávání statutárních orgánů je řešeno ad hoc, neexistují v tomto smyslu obecná pravidla. Pokud politický orgán ustanoví komisi pro výběr ředitele, tato komise za jeho další činnost nijak neodpovídá. Je mnohdy složena převážně z politiků než z nezávislých odborníků, což logicky přináší riziko upřednostňování určitých zájmů a vazeb při výběru nového ředitele. Nový zákon tento problém řeší zavedením pravidel pro ustanovení správní rady i statutárního orgánu a při zachování nutných a potřebných práv zřizovatele z hlediska kontroly financování, plnění stanovených cílů a správy veřejného majetku, vč. jeho nezcizitelnosti. Ustanovení nezávislé správní rady s patřičnou odpovědností je systémovým řešením.

Návrh zákona zároveň doporučuje ustanovit dozorčí radu, která by dostatečně zajistila oprávněný dohled politických orgánů. Dlouhodobě kritizovaná situace při jmenování a odvolávání statutárních orgánů kulturních institucí ohrožuje nejen stabilitu, ale i kontinuitu a strategický rozvoj. Odpolitizování státních příspěvkových organizací je bez přijetí nového zákona systémově možné.

Liberalizace odměňování a pracovních smluv. Příspěvková organizace by měla být jako typ právnické osoby zachována. Je pro určitý typ služeb vhodná. Tam, kde jde o pravidelnou, měřitelnou a de facto normovatelnou činnost, nepůsobí příspěvková organizace významnější problémy. Domnívám se, že tak tomu je např. u škol, knihoven, sociálních služeb, muzeí apod. Kulturní instituce, a zejména ty velké, působící především v oblasti živého umění, však čím dál více existují na volném vnitřním trhu práce a i na mezinárodním trhu práce. V živém umění je stále dominantnější flexibilita a volný pohyb umělců na pracovním trhu. Nepravidelná činnost umělců vyžaduje tudíž daleko významnější diferenciaci v oblasti odměňování, je rovněž nezbytné se u některých profesí přibližovat cenám práce platným na evropském trhu. Odměňování je na tomto pracovním trhu stále více závislé na kvalitě a množství výkonů. U českých kulturních institucí je tento trend téměř znemožněn současnou mzdovou regulací, která spočívá nejen v pravidlech odměňování podle tarifní mzdy, ale také v rigidním systému regulace objemu mzdových prostředků. Tato praxe vede často paradoxně k neekonomickému chování, k obcházení platné legislativy, k nepřímým daňovým únikům apod.

V případě velkých institucí je pak skoro nemožné zaměstnávat zahraniční umělce bez porušení řady předpisů v oblasti odměňování. To vše vede k další personální nestabilitě a k ekonomickým ztrátám, kdy je organizace na jednu stranu nucena zaměstnávat umělce s klesající výkonností a na druhé straně nemá dostatek nástrojů pro přirozenou personální odměnu, zkvalitnění produkce, a tím i k získávání vyšších tržeb a zvyšování míry soběstačnosti. Nový zákon by měl tento systém odstranit přechodem na smluvní platy, ale v režimu, který by v sobě respektoval sociální jistoty zaměstnanců.

S uvedeným úzce souvisí zcela nevhodné typy pracovně-právních smluv, zejména s umělci. I ve velmi sociálně komfortních zemích, jako je Německo a Rakousko, neexistuje nemožnost opakování pracovních smluv na dobu určitou.

Víceleté financování. Nevhodné je rovněž pouze roční financování. Otázkou je, zda finanční rok nemá odpovídat divadelní sezoně. Víceleté financování je zejména u velkých kulturních institucí nutností. Produkce je plánována několik let dopředu. Kdybychom v praxi postupovali rigidně, nemohli bychom vlastně uzavírat smlouvy s umělci na delší období, než na které je schválen rozpočet, což by vedlo k zastavení přirozeného běhu divadla. Nový zákon by měl také jinak definovat možnost pracovat s tzv. fondy, měl by umožnit akumulaci prostředků pro období se zvýšenou produkční aktivitou apod.

Změna režimu DPH. Problematický je rovněž stávající režim v oblasti daní. Příspěvková organizace je zpravidla ve dvojím režimu platby DPH, kdy je v hlavní činnosti od této daně osvobozena ze zákona a v ekonomické činnosti je povinným plátcem. Tento režim vede nutně ke komplikacím a k nejasnostem, zvyšuje náklady na finanční správu a ve svých důsledcích vede jen k tomu, že je daň sice řádně odvedena, ale vzápětí se do rozpočtu de facto vrací ve formě dotace. Za žádoucí se považuje také řešit situaci v oblasti daně z příjmů příspěvkových organizací, kde dochází k výraznému zdaňování tzv. sponzorských příspěvků, a tedy ke snižování soukromých prostředků na financování organizace. Popř. odstranit překážku těm, kteří nakonec neposkytnou finanční dar, když se dozvědí, že jejich již jednou zdaněné peníze budou opět zdaněny, a obdarovaný dostane pouze část. Komplikovaná je rovněž praxe u povinných záloh, u daně z příjmu pro zahraniční umělce. Jde o problém kritizovaný v celé Evropě. Režim této daně je provázen komplikovanou administrativou a často vede ke dvojímu zdanění umělců, a to v rozporu s mezivládními dohodami i s rozhodnutími evropských soudních orgánů.

Výhoda příspěvkové organizace. Jedinou významnější výhodou příspěvkové organizace je pravidlo, že v případě, že je organizace ve ztrátě, je zřizovatel povinen tuto ztrátu uhradit a příspěvková organizace nepodléhá režimu konkurzu a insolvence, jako je tomu například u obchodních společností. Tuto výhodu návrh zákona o veřejných kulturních institucích zachovává.

Počítá se rovněž s tím, že organizaci mohou zlikvidovat pouze zakladatelé, kteří jsou povinni uhradit její ztráty, atd. Navíc toto pravidlo vytvořilo mýtus rozšířený v Česku, že zřizovatel je povinen příspěvkovou organizaci financovat. Ve skutečnosti je to však jinak. Pokud zřizovatel organizaci zřídí, tak ji logicky potřebuje a bude zajišťovat podmínky pro její provoz. Z praxe víme, že výše příspěvku pro příspěvkovou organizaci není nijak zaručena a vychází jen z politického rozhodnutí zastupitelstev nebo vlády a Parlamentu.

Nutnost komplexního řešení. Domnívám se rovněž, že v mezích platného právního řádu není prakticky realizovatelné vytvořit nástroje pro zajištění stability kulturních organizací, které působí především v oblasti živého umění. V uplynulých 15 letech navíc proběhla řada pokusů o změnu souvisejících zákonných norem, a to vše bez úspěchu. Právě poznání minulých let dokazuje, že jde o nesmírně zdlouhavý proces, který při střídání politických reprezentací není možné dovést k vyřešení situace v této oblasti. Situaci je třeba řešit komplexně. Systém řízení organizace vyžaduje vytvoření změn, které spolu vzájemně souvisejí.

Jsem přesvědčen, že je zřejmé, že veřejnoprávní instituce v kultuře je moderní forma dochované kulturní organizace zřizované orgány státní správy nebo samosprávy, která má dostatečnou kontrolu z hlediska zakladatelů na straně jedné a dostatečnou svobodu pro tvorbu svých uměleckých plánů ve vztahu k jejímu hospodaření na druhé straně.

Je nutné zdůraznit, co jsem řekl na začátku. Návrh zákona není závaznou transformací pro stávající kulturní instituce. Je naopak rozšíření portfolia možností právní subjektivity, které je možné využít. Je vytvoření možnosti, aby kulturní instituce typu velkého regionálního divadla či orchestru se mohla skrze vícezdrojové financování pozitivně rozvíjet a v případě finančních těžkostí zřizovatelé či celé společnosti významně snížit nebezpečí částečné či celkové destrukce. Tento zákon je výrazem zodpovědnosti za zlepšení stávajících podmínek ve velkých kulturních institucích a za zachování kulturního dědictví v oblasti živého umění, především v regionech České republiky.

Vážené paní senátorky, vážení páni senátoři, prosím vás o podporu tohoto důležitého zákona.