Úvod
Nejvyšší správní soud rozhodl pod 9 As 140/2016-46 v kasační stížnosti, kterou jsem podal a dal mi plně za pravdu, že vzdělání získané v zahraničí je dostatečné k tomu, aby došlo k zápisu v seznamu rozhodců pro spotřebitelské spory, které vede ministerstvo spravedlnosti a současně zrušil rozsudek Městského soudu v Praze, který měl provést přezkum zákonnosti rozhodnutí tehdejší ministryně spravedlnosti prof. Válkové a její rozkladové komise. Vznikl judikát, který jsem inicioval. Získal jsem vysokoškolského vzdělání v magisterském studijním programu právo na Právnické fakultě Univerzity Komenského v Bratislavě. Dle závěru městského soudu i ministerstva spravedlnosti takové vzdělání nesplňuje podmínku vysokoškolského vzdělání stanovenou v § 35b odst. 1 písm. c) zákona č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů, ve znění účinném pro projednávanou věc. Vzdělání na uvedené zahraniční vysoké škole svým rozsahem a obsahem dle závěrů neodpovídá obecnému vzdělání, které lze získat v magisterském studijním programu v oboru právo na vysoké škole v České republice, a které zákon vyžaduje pro výkon rozhodce. Implikace označeného judikátu jsou širší, zákon vyžaduje shodně definovanou podmínku právního vzdělání také pro zápis do seznamu advokátních koncipientů.
Aplikace práva
Na danou problematiku je nutné aplikovat čl. 15 dohody mezi Českou republikou a Slovenskou republikou ze dne 23. 3. 2001, o vzájemném uznávání rovnocennosti dokladů o vzdělání vydaných v České republice a ve Slovenské republice, která byla publikována pod č. 33/2001 Sb. Podobnost či totožnost právních úprav obou zemí je možné dovozovat z podobnosti historické. Podobnost právních úprav jednotlivých států je nutno posuzovat komplexně, a to nejen s ohledem na znění právních předpisů, ale také na soudní judikaturu a ústavní pořádek. Právní úprava spotřebitelského práva je v důsledku komunitární úpravy do značné míry harmonizovaná.
Argument, že obecné vzdělání znamená „všeobecné právní vzdělání“ a nikoliv vzdělání konkrétní, soud neakceptoval. Ustanovení § 35b odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o rozhodčím řízení nehovoří o všeobecném právním vzdělání (získaném studiem na právnické fakultě kdekoliv ve světě), ale o obecném vzdělání.
Akceptace vzdělání absolvovaného v cizině je ze zákona podmíněna tím, že takové vzdělání odpovídá obsahem a rozsahem obecnému vzdělání, které lze získat v magisterském studijním programu v oboru právo na vysoké škole v České republice. Jak uvedl Soudní dvůr Evropské unie v bodě 44 rozsudku ze dne 10. 12. 2009 ve věci C-345/08 – Krzysztof Pesla v. Justizministerium Mecklenburg-Vorpommern, „může totiž členský stát v rámci srovnávacího přezkumu zmíněného v bodech 37 a 39 až 41 tohoto rozsudku vzít v úvahu objektivní rozdíly týkající se jak právního rámce dotčených povolání v členském státě původu, tak i rozsah činnosti tohoto povolání.
Musí být akceptována námitka, že napadené rozhodnutí vede k diskriminaci, však soud neshledal důvodnou. Totožné zákonné požadavky se vztahují na všechny žadatele o zápis do seznamu rozhodců, kteří mohou být určeni rozhodčí doložkou pro rozhodování sporů ze spotřebitelských smluv, a již proto není možné hovořit o jejich diskriminačním charakteru. Zákon o rozhodčím řízení stanoví podmínky pro zápis do seznamu rozhodců výše citovaným způsobem a neumožňuje nahradit podmínku vysokoškolského vzdělání ve smyslu § 35b odst. 1 písm. c) bodu 2 jiným způsobem, např. vykonáním zkoušky organizované ministerstvem, jejímž prostřednictvím by žadatel prokázal úroveň svých znalostí práva.
Námitka, v níž stěžovatel vytýkal omezení volného pohybu služeb v Evropské unii. V případě, kdy nejsou harmonizovány podmínky pro výkon daného povolání, je členský stát oprávněn vymezit znalosti a kvalifikaci, které považuje za nezbytné pro výkon určitého povolání, a požadovat předložení diplomu prokazujícího získání těchto znalostí a kvalifikace. Jak k tomu uvedl Soudní dvůr v již zmíněném rozsudku ve věci C-345/08, „členské státy jsou oprávněny stanovovat podmínky pro výkon a prokazování kvalifikace u neharmonizovaných povolání, jsou však povinny vzít v úvahu odbornou kvalifikaci dotyčné osoby tak, že provedou srovnání kvalifikace požadované vnitrostátními právními předpisy s kvalifikací a relevantní odbornou praxí, kterých uchazeč dosáhl.“
Titul magister práv byl udělen na univerzitě Komenského v Bratislavě. Je to prestižní univerzita na Slovensku, jako u nás Univerzita Karlova. Na základě příslušného osvědčení o uznání vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice bylo uznáno, že toto vzdělání obsahem a rozsahem odpovídá vzdělání dosaženému v České republice.
Z čl. 52 Listiny základních práv EU plyne, že "každé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto listinou musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod. Při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého." Tyto podmínky zavazují nejen samotné členské státy EU, ale i nestátní aktéry (korporace, odbory i jednotlivce; srov. Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., Ward, A. (eds.). The EU Charter of Fundamental Rights. A Commentary. Oxford: C. H. Beck/Hart Publishing/Nomos, 2014. s. 433-434). I z tohoto ustanovení proto lze dovodit požadavek posuzovat zásah do práva na svobodnou volbu povolání z pohledu jeho proporcionality.
To však nemění nic na tom, že členské státy musí při výkonu svých pravomocí v této oblasti dodržovat základní svobody zaručené SFEU (viz rozsudky ze dne 11. 3. 2004 ve věci Komise v. Francie, C-496/01, bod 55; ze dne 19. 1. 2006 ve věci Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, C-330/03, bod 29; a ze dne 27. 6. 2013 ve věci Nasiopoulos, C-575/11, bod 20).
Vnitrostátní právní předpisy přijaté v tomto ohledu nemohou zejména představovat neodůvodněnou překážku účinného výkonu základních svobod zaručených článkem 45 SFEU (viz rozsudky ze dne 31. 3. 1993 ve věci Kraus, C-19/92, bod 28; a Peśla, cit výše, bod 35). Vnitrostátní pravidla, která stanoví kvalifikační podmínky, i když se uplatní nediskriminačně, totiž mohou mít za následek ztížení výkonu uvedených základních svobod, pokud dotčená vnitrostátní pravidla nezohledňují znalosti a kvalifikaci, které dotyčná osoba již získala v jiném členském státě (viz rozsudky ze dne 13. 11. 2003 ve věci Morgenbesser, C-313/01, bod 62; Vlassopoulou, bod 15; a Peśla, C-345/08, bod 36). V tomto kontextu je třeba připomenout, že orgány členského státu rozhodující o žádosti o povolení k výkonu povolání, k němuž je přístup podle vnitrostátní právní úpravy podřízen dosažením diplomu, odborné kvalifikace nebo doby odborné praxe (tzv. regulované povolání), podané státním příslušníkem Unie, mají povinnost zohlednit všechny diplomy, osvědčení a ostatní doklady, jakož i relevantní praxi dotyčné osoby na základě srovnání dovedností osvědčených těmito doklady a tuto praxi se znalostmi a kvalifikací požadovanou vnitrostátní právní úpravou (viz rozsudky ze dne 8. 7. 1999 ve věci Fernández de Bobadilla, C-234/97, bod 31; ze dne 22. 1. 2002 ve věci Dreessen, C-31/00, bod 24; Vlassopoulou, bod 16; a Morgenbesser, body 57 a 58). Toto srovnávací přezkumné řízení musí umožnit orgánům hostitelského členského státu se objektivně přesvědčit, že zahraniční diplom osvědčuje, že jeho držitel má znalosti a dovednosti ne-li totožné, tak alespoň rovnocenné se znalostmi a kvalifikací osvědčovanými vnitrostátním diplomem. Toto posouzení rovnocennosti zahraničního diplomu musí být provedeno výlučně tak, že se vezme v úvahu úroveň znalostí a kvalifikace, kterou lze u držitele tohoto dokladu předpokládat s ohledem na tento diplom, povahu a délku studia a praktického vzdělávání, které se k němu vztahuje (viz rozsudky Vlassopoulou, bod 17; Morgenbesser, bod 68; a Peśla, bod 39). V rámci tohoto přezkumu však členský stát může vzít v úvahu objektivní rozdíly týkající se jak právního rámce dotčeného povolání v členském státu původu, tak i rozsahu činnosti tohoto povolání (viz rozsudky Vlassopoulou, bod 18; Morgenbesser, bod 69; a Peśla, bod 44). Vzhledem k tomu, že jakékoliv praktické zkušenosti s výkonem souvisejících činností mohou zvyšovat znalosti žadatele, musí příslušný orgán zohlednit veškeré praktické zkušenosti užitečné pro výkon povolání, ke kterému je žádán přístup. Konkrétní hodnota, kterou je třeba této zkušenosti přisoudit, musí být příslušným orgánem určena ve světle vykonávaných specifických funkcí, znalostí získaných a uplatňovaných při výkonu těchto funkcí, jakož i odpovědnosti a stupně nezávislosti svěřených dotčenému zájemci (viz rozsudek ze dne 2. 12. 2010 ve věci Vandorou a další, C-422/09, C-425/09 a C-426/09, bod 69).“
Za ústavně konformní výklad, který má přednost před zrušením napadaného ustanovení, Ústavní soud označil výklad, dle kterého „s ohledem na čl. 26 Listiny, čl. 15 Listiny základních práv EU a požadavek proporcionality zásahu do práva na svobodnou volbu povolání by nezapsání žadatele – absolventa zahraniční fakulty - mělo za předpokladu naplnění zákonných podmínek představovat výjimku ze zásady jeho zapsání. Podmínky k uplatnění takové výjimky by měly obecné soudy i správní orgány vykládat zužujícím způsobem, který kromě výše uvedených kritérií zohlední i komparativní rozměr studia a vysokou míru harmonizace práva v zemích EU. Tato perspektiva více zohledňuje zájem na ochraně volného pohybu pracovníků v Unii (čl. 45 SFEU) a svobody usazování (čl. 49 SFEU). Při hodnocení, zda vzdělání absolventa zahraniční právnické fakulty svým obsahem a rozsahem odpovídá tuzemskému právnickému vzdělání, pak nelze přihlížet pouze k získaným znalostem, ale je nutné přihlížet i k získaným dovednostem a případné praxi žadatele. Jako stěžejní kvalifikační kritérium by mělo sloužit právní vzdělání žadatele ve smyslu komplexního porozumění právu, které nutně vyžaduje i zmíněné právnické dovednosti a praktické zkušenosti, nikoliv jen studium práva v knihách. Při neustálých změnách právního řádu a nikdy nekončících novelizacích legislativy jsou to dovednosti, v aplikací platného práva, co ve výbavě praktikujícího právníka dominantní.
Povinnost členských států vzít u prokazování kvalifikace u neharmonizovaných povolání, v úvahu odbornou kvalifikaci dotyčné osoby tak, že provedou srovnání kvalifikace požadované vnitrostátními právními předpisy s kvalifikací a relevantní odbornou praxí, kterých uchazeč dosáhl, vyplývá i z rozsudku Soudního dvora ve věci C-345/08 – Krzysztof Pesla v. Justizministerium Mecklenburg-Vorpommern, citovaného městským soudem v odůvodnění Kvalifikační předpoklady pro výkon advokátního koncipienta a kvalifikační předpoklady pro výkon rozhodce nejsou a nemohou být shodné. V obou případech je však při hodnocení obsahu a rozsahu dosaženého právnického vzdělání nutné přihlížet nejen k znalostem získaným studiem, ale i k dovednostem a případné praxi žadatele po ukončení studia, potřebné pro výkon požadovaného povolání. Rozhodnutí městského soudu, jakož i rozhodnutí ministerstva vycházela z dosud zastávaného restriktivního výkladu kvalifikačních předpokladů, dle kterého je jediným relevantním zákonem stanoveným kvalifikačním kritériem dosažené vzdělání v odvětví českého práva, a proto tato rozhodnutí nemohou ve světle výkladu provedeného Ústavním soudem bez dalšího obstát.
Závěr
Ministerstvo spravedlnosti nepostupovalo správně, když se zaměřilo pouze na otázku dosaženého vzdělání v oboru české právo, ale neaplikovalo obecně otázku konkrétní a obecné právo. Dále nebylo v žádném případě zohledněna praxe v českém právu a schopnosti aplikovat naše soudní rozhodnutí. Neakceptace této de facto zákonitosti měla za následek, že do seznamu by byli zapsáni rozhodci, kteří splňují podmínku zákona pouze formálně, například absolventi právnické fakulty před třiceti lety, kdy platil starý občanský zákoník, nebyl zákon na ochranu spotřebitele, nebyla harmonizace EU a tak dále. Zkráceně řečeno, takový absolvent by mohl mít pouze znalosti socialistického práva, ale vyhovoval by liteře zákona a mohl být zapsán na seznam rozhodců pro spotřebitelské úvěry. Poznatky získané pouze studiem už zastaraly, konkrétní české právo se vyvíjí a je úplně jinde. Hlubší analýzou případu asi dospěji k závěru, že úředníci na ministerstvu nemají dostatečné vzdělání a ani se to nezkoumá, protože jsou to političtí pracovníci ministra. Podle toho také vypadá jejich rozhodnutí.
Možná tímto judikátem skončí anarchie s uznáváním zahraničních vzdělání, a to nejen při zápisech v seznamu rozhodců pro spotřebitelské úvěry, ale i v zápisech do seznamů koncipientů, které vede Česká advokátní komora. I Česká advokátní komora se dle mého názoru musí otevřít zahraničním absolventům. Tím se žádným způsobem nesníží kvalita advokátů, když mezi koncipientem a advokátem je ještě dlouhá cesta a příprava, nad kterou je přísný dohled. Pro složení advokátní zkoušky je nutná tříletá praxe koncipienta a zkouška samotná je dostatečně náročná, dle některých náročnější než státnice na právnických školách v ČR.
Slušovice, prosinec 2016
JUDr. Ing. Karel Nedbálek, PhD.,MBA
Vyučující právo na UTB Zlín a EPI Kunovice
