Ústavní soud ČR: Zákon o veřejné službě je vůči nezaměstnaným nedůstojný a ponižující

Nálezem ze dne 27. listopadu 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 zrušil Ústavní soud povinnost osob, jež jsou vedeny v evidenci uchazečů o zaměstnání po dobu delší než dva měsíce, vykonávat bez nároku na odměnu tzv. veřejnou službu. Zároveň zrušil některá ustanovení zákona o zdravotních službách, jež stanoví povinnost tzv. přeregistrace u dosavadních provozovatelů nestátních zdravotnických zařízení, vymezují obsah Národního registru zdravotnických pracovníků a zakládají časové omezení dříve vysloveného přání, jež může pacient učinit pro případ, že v budoucnu nebude schopen vyslovit souhlas nebo nesouhlas s poskytnutím zdravotní péče.

Výrok dnešního nálezu zní:

I. Ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.

II. Ustanovení § 121 odst. 1 ve slovech „a to po dobu nejdéle 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, není-li dále stanoveno jinak“, včetně čárky jim předcházející, odst. 4 věty první ve slovech „nejpozději však uplynutím 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“, včetně čárky jim předcházející, odst. 4 věty druhé a odst. 5 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.

III. Ustanovení § 76 a 77 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.

IV. Ustanovení § 36 odst. 3 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), se ve slovech „Platnost dříve vysloveného přání je 5 let.“ ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.

V. Ve zbývající části se návrh zamítá.

Ústavní soud rozhodoval v dané věci o rozsáhlých návrzích jedné skupiny poslanců (Pl. ÚS 1/12), jiné skupiny poslanců (Pl. ÚS 7/12) a skupiny senátorů (Pl. ÚS 2/12) na zrušení celé řady zákonů v sociální a zdravotní oblasti (jejich seznam je v závěru této tiskové zprávy), prosazených vládní koalicí v Parlamentu na konci minulého roku (všechny návrhy byly na základě usnesení Pl. ÚS 2/12 a Pl. ÚS 7/12 Ústavním soudem projednány spolu s návrhem prvním Pl. ÚS 1/12). Ústavní soud návrhům vyhověl jen částečně, a to ve stručnosti z následujících důvodů.

Námitka protiústavnosti legislativního procesu (podrobné odůvodnění viz část VI. nálezu)

Navrhovatelé se na prvním místě domáhali zrušení těchto zákonů z důvodu protiústavnosti procedury jejich přijetí. Poslanecká sněmovna o všech těchto zákonech rozhodovala poté, co byly zamítnuty nebo vráceny Senátem s pozměňovacími návrhy. Při jejich opětovném projednávání však přistoupila ke sloučení rozpravy ke všem z nich za současného omezení řečnické doby poslanců na 10 minut a počtu jejich vystoupení na dvě. Takovýto postup sice byl podle Ústavního soudu v rozporu s § 54 odst. 8 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, protože mezi jednotlivými zákony nebyla dána nezbytná obsahová souvislost, Ústavní soud však neshledal porušení základních ústavních principů vztahujících se k proceduře jejich přijetí, a návrh proto v této části zamítl. Zohlednil přitom, že k takovémuto omezení došlo až v závěrečné fázi legislativního procesu a že toto pochybení nezpochybňovalo závěr o tom, že všem zákonodárcům byla zachována možnost seznámit se s obsahem návrhů zákonů, zaujmout k nim stanovisko a v průběhu jejich projednávání toto stanovisko veřejně (nejen) na parlamentní půdě sdělit, případně navrhnout jejich změny. Za opodstatněné nebylo možné považovat ani ostatní námitky týkající se zákonodárné procedury, včetně námitky zařazení těchto zákonů po jejich zamítnutí nebo vrácení Senátem na program probíhající schůze.

Tzv. veřejná služba (podrobné odůvodnění viz část VII. nálezu)

Ústavní soud výrokem I nálezu zrušil § 30 odst. 2 písm. b) zákona o zaměstnanosti č. 435/2004 Sb., ve znění zákona č. 367/2011 Sb. Podle tohoto ustanovení vyřadí krajská pobočka úřadu práce svým rozhodnutím z evidence uchazečů o zaměstnání toho uchazeče, který bez vážného důvodu odmítne nabídku vykonávat veřejnou službu v rozsahu nejvýše 20 hodin týdně v případě, že je v této evidenci veden nepřetržitě déle než 2 měsíce; tzv. veřejnou službu přitom měl uchazeč o zaměstnání vykonat bez nároku na odměnu.

Ústavní soud dospěl k závěru, že tzv. veřejná služba je v rozporu s celou řadou ustanovení Listiny základních práv a svobod. Porušuje čl. 26 odst. 3 Listiny – právo na přiměřené hmotné zajištění občanů, kteří bez své viny nemohou získávat prostředky pro své životní potřeby prací – neboť rozsah veřejné služby po dobu až 20 hodin týdně již po uplynutí dvou měsíců, kdy je uchazeč v evidenci, nepředstavuje vhodný a přiměřený prostředek k dosažení tvrzených cílů právní úpravy (prevence sociálního vyloučení a udržení pracovních návyků). Nadto, rozsáhlé uvážení, jež je svěřeno krajským pobočkám úřadu práce, při výběru uchazečů, jimž bude veřejná služba nabídnuta, činí celý proces fakticky nahodilým a zakládajícím mezi jednotlivými uchazeči neodůvodněnou nerovnost. Zároveň z tohoto důvodu je toto ustanovení v rozporu se zákazem svévole vyplývajícího z čl. 1 odst. 1 Ústavy.

Ústavní soud přisvědčil i tvrzení navrhovatelů, že povinnost uchazečů o zaměstnání přijmout nabídku tzv. veřejné služby a vykonávat ji, je v rozporu se zákazem nucené práce podle čl. 9 odst. 1 Listiny, resp. zákazem nucené a povinné práce podle čl. 4 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Dospěl k závěru, že veřejná služba je v případě uchazečů o zaměstnání vykonávána nedobrovolně pod pohrůžkou trestu spočívajícího ve vyřazení z evidence a ztrátě zabezpečení v nezaměstnanosti. Rozsah až 20 hodin týdně navíc představuje nepřiměřené břemeno pro uplatňování zákonem vymezených práv, jež jsou uchazečům přiznána jako součást hmotného zajištění. Tato povinnost přitom může s ohledem na její vnější prvky způsobovat u jednotlivých uchazečů ponížení dotýkající se jejich vlastní důstojnosti v rozporu s čl. 1 odst. 1 a čl. 10 odst. 1 Listiny.

Veřejná služba je nakonec v rozporu i s právem zaměstnance na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny. Za odměnu ve smyslu tohoto článku přitom Ústavní soud neuznal plnění poskytovaná uchazečům o zaměstnání (podpora v nezaměstnanosti, hrazení zdravotního pojištění apod.), jejichž rozsah je stejný bez ohledu na to, zda se uchazeč o zaměstnání povinnosti konat veřejnou službu podrobil, anebo zda k jejímu výkonu ani povolán nebyl.

Tzv. přeregistrace provozovatelů nestátních zdravotnických zařízení (podrobné odůvodnění viz část VIII. nálezu)

Ústavní soud výrokem II. zrušil též omezení platnosti dosavadních registrací poskytovatelů nestátních zdravotnických zařízení podle dosavadního zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, a s tím související požadavek nové registrace podle zákona o zdravotních službách v ustanoveních § 121 odst. 1, 4 a 5. Ústavní soud totiž dospěl k závěru, že tato povinnost nesleduje žádný objektivně zjistitelný účel, k jehož dosažení by měla vést. Ten neplyne ani z dikce zákona, ani z důvodové zprávy k původní verzi vládního návrhu zákona, která s touto povinností nepočítala, a nedokázalo ji poskytnout ani Ministerstvo zdravotnictví či některá z profesních komor, jež byly za tímto účelem osloveny. Absence tohoto účelu vedla Ústavní soud k závěru o rozporu uvedených ustanovení s ústavně zaručeným právem podnikat (čl. 26 odst. 1 Listiny), jakož i se zákazem libovůle, jenž vyplývá z čl. 1 odst. 1 Ústavy.

Národní registr zdravotnických pracovníků (podrobné odůvodnění viz část IX. nálezu)

Skupina senátorů navrhla zrušení celé nové právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému podle § 70 až 78 zákona o zdravotních službách, svou argumentaci však uvedla pouze ve vztahu k té její části, jež se týká Národního registru zdravotnických pracovníků. V tomto rozsahu přistoupil k jejímu přezkumu i Ústavní soud, přičemž dospěl k závěru, že § 76 a 77 tohoto zákona je v rozporu s právem zdravotnických pracovníků na informační sebeurčení ve smyslu čl. 10 odst. 3 Listiny, a tato ustanovení zrušil (výrok III).

Ústavní soud posuzoval, zda rozsah povinně sdělovaných a zveřejňovaných údajů o zdravotnických pracovnících, které se dotýkají jejich práva na informační sebeurčení, obstojí jako vhodný a nezbytný prostředek k dosažení účelů sledovaných zřízením tohoto registru. Jako nezbytné v tomto smyslu přitom neuznal časově neomezené zveřejňování údajů o datu a místě narození, státním občanství, ztrátě oprávnění k výkonu zdravotnického povolání, ztrátě zdravotní způsobilosti, ztrátě bezúhonnosti a délce období, na které je výkon činnosti zakázán. Krom toho, součástí přezkumu ústavnosti takových databází je i otázka přístupu ke shromažďovaným údajům a jejich zabezpečení. Zákon musí stanovit, kdo a za jakým účelem bude mít přístup k těmto údajům, a zajistit, že k nim nebudou mít přístup jiné osoby, resp. že nedojde k jejich zneužití. Těmto požadavkům však napadená úprava nedostála.

Ve zbytku byl návrh na zrušení celé právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému zamítnut, neboť navrhovatelé k ostatním jeho částem neargumentovali, zamítnutí v této části však nezakládá tzv. překážku věci rozsouzené (touto částí by se tedy mohl Ústavní soud v budoucnu zabývat znovu, bude-li k ní některým z oprávněných navrhovatelů předestřena ústavněprávně relevantní argumentace). Ústavní soud zdůraznil, že shromažďování a zpracovávání osobních údajů o zdravotním stavu pacientů bez jejich souhlasu představuje velmi intenzivní zásah do jejich základních práv a že v tomto směru je třeba na zákonnou úpravu klást zvlášť přísné požadavky, které ve svém nálezu specifikoval. V této souvislosti proto vyslovil apel na zákonodárce, aby při přijímání nové právní úpravy Národního registru zdravotnických pracovníků zvážil, do jaké míry z těchto hledisek obstojí i ostatní registry tvořící Národní zdravotnický informační systém, a svým včasným zásahem odstranil jejich případné nedostatky, jež by mohly vést k porušování práva pacientů, zdravotnických pracovníků či jiných osob na informační sebeurčení, resp. k jejich budoucí derogaci ze strany Ústavního soudu.

Časové omezení platnosti dříve omezeného přání (podrobné odůvodnění viz část XI./d nálezu)

Poslední zrušovací výrok nálezu (výrok IV) se týká institutu dříve vysloveného přání, jehož smyslem je umožnit pacientovi vyslovení souhlasu nebo nesouhlasu s poskytnutím určité zdravotní služby nebo způsobem jejího poskytnutí pro případ, že by se dostal do takového zdravotního stavu, v němž je nebude moci vyslovit (např. že si nepřeje udržování ve vegetativním stavu života pomocí lékařských přístrojů). Poslední věta § 36 odst. 3 zákona o zdravotních službách stanovila omezení platnosti tohoto přání na 5 let, což je však podle názoru Ústavního soudu v rozporu s čl. 9 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně. Umožňuje totiž, aby na dříve vyslovené přání nebyl brán zřetel jen v důsledku prostého uplynutí zákonem stanovené doby jeho platnosti, což je v rozporu s účelem tohoto institutu.

Horní hranice pokut za správní delikty podle zákona o zdravotních službách (podrobné odůvodnění viz X nálezu)

V této části Ústavní soud návrh skupiny senátorů zamítl. Předeslal, že zákonné stanovení horních hranic je zásadně věcí politickou, jež je v kompetenci zákonodárce. Podstatné při aplikaci těchto zákonů v praxi je to, aby v konkrétním případě neměla tato pokuta likvidační charakter, což znamená, že správní orgány mají při jejich ukládání povinnost zvažovat dopady ve vztahu k majetkovým poměrům odpovědného subjektu. Tato povinnost vyplývá přímo z ústavní garance vlastnického práva obsažené v čl. 11 Listiny. Stejně tak nesmí tato pokuta zasahovat do samotné podstaty a smyslu práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Za opodstatněné neshledal Ústavní soud ani námitky neurčitosti předmětných skutkových podstat.

Ostatní napadená ustanovení

Ostatní návrhy na zrušení některých ustanovení zákona o zdravotních službách Ústavní soud zamítl. Konstatoval například, že zavedení pojmu zdravotní služby neznamená omezení rozsahu ústavně garantované zdravotní péče, a tedy ani porušení čl. 31 Listiny. S tímto článkem není v rozporu ani nové vymezení standardu poskytované zdravotní péče podle § 28 odst. 2 ve spojení s § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách; Ústavní soud zde s odkazem na nález Pl. ÚS 14/02 z 4. 6. 2003 zdůraznil, že „všichni pojištěnci by měli mít stejnou měrou nárok na taková ošetření a léčby, jež odpovídají objektivně zjištěným potřebám a požadavkům náležité úrovně a lékařské etiky“ a že „vhodnost a účinnost léčby (tedy její kvalita) naopak nesmí představovat kritéria pro rozlišování zdravotní péče na základní (levnější) a nadstandardní (dražší).“

Také námitky směřující proti způsobu, jakým zákon o zdravotních službách vymezuje význam názoru nezletilého pacienta na poskytnutí zdravotní služby (§ 35), možnosti poskytovatele zdravotní služby odmítnout přijetí pacienta nebo ukončit péči o něj (§ 48 odst. 1 a 2), možnosti zdravotnického pracovníka neposkytnout zdravotní službu (§ 50) a proti vymezení postavení odborného zástupce (§ 14) považoval Ústavní soud za neopodstatněné. Návrhem na zrušení § 52 až 54, které upravují zpracování údajů pacienta a vedení zdravotnické dokumentace, se Ústavní soud nezabýval, neboť k nim navrhovatelé neuvedli žádnou argumentaci.

Soudcem zpravodajem byl Pavel Rychetský.

Odlišné stanovisko proti výroku I (veřejná služba) uplatnili soudci Stanislav Balík, Ivana Janů a Vladimír Kůrka. Odlišné stanovisko proti odůvodnění tohoto výroku si vyhradila soudkyně Dagmar Lastovecká. Odlišné stanovisko proti výroku V (zamítnutí zbytku návrhu) si vyhradili soudci Jiří Nykodým, Pavel Holländer, Vlasta Formánková a Miloslav Výborný, neboť nebyl zrušen též § 35 odst. 2 písm. a) a § 35 odst. 3 zákona o zdravotních službách, a dále soudce Jan Musil, neboť nebyl přijat návrh na zrušení všech napadených zákonů pro porušení ústavnosti v legislativním procesu.

Úplný text nálezu včetně odlišných stanovisek bude k dispozici v databázi NALUS zde.

V průběhu ústního jednání uložil předseda Ústavního soudu pořádkovou pokutu 100 000 Kč vedlejšímu účastníku - skupině poslanců Parlamentu zastoupené poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem - pro hrubé ztěžování postupu řízení tím, že se bez vážného důvodu nedostavili k Ústavnímu soudu. Text usnesení o uložení pořádkové pokuty bude k dispozici zde.