Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Radovan Suchánek) zamítlo návrh skupiny 21 senátorů na zrušení ustanovení § 3 odst. 4 věty druhé zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 333/2014 Sb.
Zákonem č. 333/2014 Sb. byl zákon č. 87/1995 Sb. novelizován mj. tak, že do ustanovení § 3 odst. 4 byla s účinností od 1. 7. 2015 vložena věta: „Souhrn zůstatků vkladů člena spojený s úrokem nebo obdobnou výhodou nesmí překročit desetinásobek souhrnu jeho splaceného základního členského vkladu a splaceného dalšího členského vkladu.“ V uvedené novele zákona o spořitelních a úvěrních družstvech upravil Parlament – na návrh vlády a z podnětu České národní banky – celou řadu pravidel s cílem řešit narůstající nestabilitu v sektoru družstevních záložen (tzv. kampeliček), a to i prostřednictvím „pravidla desetinásobku“, jež by mělo zvýšit zájem členů o hospodaření dané družstevní záložny; právě toto pravidlo považuje skupina senátorů za protiústavní. V důsledku novelizovaného znění podle navrhovatelky není jedna jedenáctina celkového objemu peněžních prostředků, jež jsou do družstevní záložny vloženy, chráněna systémem pojištění vkladů, čímž jsou podle ní „klienti družstevních záložen znevýhodněni oproti klientům bank“, čímž dochází k porušení práva vlastnit majetek, práva podnikat (propad nových vkladů působí tzv. rdousící efekt) a práva nebýt diskriminován; napadenou částí zákonného ustanovení je podle navrhovatelky porušen i princip předvídatelnosti práva a ochrany legitimního očekávání. Dle navrhovatelky napadená část zákonného ustanovení nesměřuje k odstranění některých slabých míst tohoto segmentu finančního trhu, nýbrž k likvidaci segmentu družstevních záložen jako celku.
Ústavní soud podotýká, že nepřehlédl, že ačkoliv skupina senátorů (navrhovatelka) považuje nyní tzv. pravidlo desetinásobku za protiústavní, v rámci legislativního procesu podstatná část této skupiny (nepočítaje senátorky a senátory, kteří v rozhodné době mandát nevykonávali nebo nebyli toho dne na schůzi Senátu přítomni) dané pravidlo nikterak nerozporovala.
Ústavní soud nejprve stanovil okruh nesporných skutečností a definoval sporné skutečnosti (morální hazard, klient, resp. člen družstevní záložny, definiční znaky družstevní záložny, rdousící efekt – podrobně viz body VI.ba až VI.bd) a poté provedl třístupňový test proporcionality, neboť skupinou senátorů dovolávané právo podnikat by mohlo být v daném případě ohroženo pouze za předpokladu, že by byl zjištěn nepřiměřený zásah do majetkových práv členů družstevních záložen.
Ústavní soud považuje za nezpochybnitelnou skutečnost, že sektor družstevních záložen vykazoval dlouhodobě před přijetím napadeného pravidla znaky systémové nestability. Tato systémová nestabilita měla za následek jednak opakované (a v relaci k jeho celkovému objemu i masivní) plnění z tehdejšího Fondu pojištění vkladů, jednak flagrantně neúměrné zatížení dohledových kapacit regulátora trhu (ve Výroční zprávě České národní banky za rok 2015 je uvedeno, že dohledu nad sektorem družstevních záložen – i přes „relativně malý tržní podíl“ /necelé jedno procento/ je „věnována významná část dohledových kapacit“). Stabilizace předmětného segmentu, jež by zamezila opakování výskytu obou souvisejících negativních jevů, tak představuje legitimní cíl, neboť taková stabilizace je jednoznačně ve veřejném zájmu.
Ústavní soud se na rozdíl od skupiny senátorů domnívá, že posílení členského principu jednak má (přinejmenším v abstraktní rovině) potenciál sledovaný účel naplnit, jednak má za to, že právě posílení členského principu představuje v rámci sledovaného cíle hlavní důvod, jenž opodstatňuje pokračování existence družstevních záložen jako specifických – a proto zvláštním právním předpisem regulovaných – úvěrových (nebankovních) institucí. Lze mít důvodně i za to, že zákonodárce zvolil vhodné opatření preventivního charakteru, které vedle zdůraznění odlišného fungování družstevní záložny (posílením členského principu) a banky, má rovněž předcházet vzniku případných škod, které by mohl potenciálně stát hradit v důsledku neefektivního výkonu dohledu nad činností družstevní záložny. Rovněž kritérium vhodnosti proto napadené pravidlo podle mínění Ústavního soudu splňuje.
Napadené pravidlo přitom podle názoru Ústavního soudu nikterak „nevybočuje z řady“ v tom smyslu, že se jednotlivé varianty liší jak v pozitivních, tak v negativních důsledcích aplikace. Současně je zřejmé, že zákonodárce měl k dispozici i variantu zavedení pravidla „jeden člen rovná se jeden hlas“, již by prizmatem majetkových práv „větších členů“ družstevních záložen bylo namístě vnímat jako řešení s potenciálně citelnějším dopadem. Šetrnější řešení, jež by současně bylo s to stejně efektivně dosáhnout sledovaný cíl – prostřednictvím posílení členského principu – tedy podle Ústavního soudu nebylo k dispozici.
I v případě třetího kroku testu proporcionality – naplnění principu přiměřenosti (v užším slova smyslu) se Ústavní soud domnívá, že napadené pravidlo v testu ústavnosti obstojí, a to i za předpokladu, že aplikace napadené právní úpravy vskutku povede k zániku některých družstevních záložen.
Ústavní soud nepovažuje napadené pravidlo ani za diskriminační, neboť se na rozdíl od navrhovatelky nedomnívá, že banky a družstevní záložny představují (zcela) srovnatelné subjekty práva. Není zde tedy srovnatelný subjekt, jejž by toto pravidlo ve srovnání s družstevními záložnami zvýhodňovalo.
Podle Ústavního soudu má-li družstevní záložna efektivně plnit funkce, jež ji odlišují od bank na jedné straně a od nebankovních poskytovatelů úvěrů na straně druhé, není v rozporu s ústavním pořádkem, jestliže je zákonem požadováno důsledné naplňování členského principu takovým způsobem, aby byli členové družstevní záložny adekvátně motivováni ke skutečnému zájmu o její zdravé hospodaření.
Z uvedeného rovněž vyplývá, že za situace, kdy Ústavní soud neshledal ústavně deficitním zásah do práva vlastnit majetek, fakticky nepřipadá do úvahy závěr o nepřípustném zásahu do práva podnikat, a to zvláště prizmatem čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, stanovícího v případě tohoto základního práva jeho podmíněnost zákonnou úpravou, přičemž podle konstantní judikatury Ústavního soudu má v tomto případě zákonodárce poměrně širokou míru diskrece – opět v podmínkách právní úpravy, jež adresátům práva umožnila transformaci na banku, tedy v podmínkách, kdy zákonodárce zúčastněným subjektům umožnil pokračování podnikatelské činnosti v sektoru úvěrových institucí (opak navrhovatelka netvrdí). Navrhovatelka sice ve svém návrhu poznamenává, že zákonodárcem poskytnuté legisvakanční lhůty nebyly dostatečně dlouhé, toto své tvrzení ovšem nedoprovází žádnou podpůrnou argumentací, a nadto je z celkového kontextu návrhu zřejmé, že způsob možné – postupné – transformace družstevní záložny na banku za ústavně nesouladný nepovažuje.
Text nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/16 je dostupný ZDE.
Psali jsme:
autor: Tisková zpráva
