Jako by se bez ní neobešla bezmála žádná lidská činnost. Jako by všichni, kdo na jakékoli úrovni o čemkoli rozhodují – obecními úředníky počínaje a ministry konče – byli nutně podplacení a nepoctiví. Je to však doopravdy tak, nebo jen vydatná mediální mlha opticky zvětšuje celý fenomén korupce do gigantických rozměrů? Nepřeceňujeme ji? A víme vůbec, odkud se vzala, proč k ní dochází a co se případně dá dělat pro její zmenšení či odstranění? Na tyto otázky odpovídá ve své knize Korupce – Ekonomie versus mýty dvojice mladých ekonomů, Pavel Ryska a Jan Průša Oba dva studovali na univerzitě v Cambridge, a možná i proto si mohou dovolit jakýsi objektivizující odstup. Ve své knize, kterou před časem vydal Institut Václava Klause, se zabývají korupcí jako ekonomickým faktorem. Zkoumají ji bez emotivních uvozovek a moralizujících pouček. Ostatně právě tímto zhodnocením knihu uvádí vstupní slovo zástupce vydavatele Ladislava Jakla
Jestli existuje žebříček nejfrekventovanějších slov v češtině, zcela určitě v něm několik posledních let boduje na předních příčkách slovo korupce. Od bulváru po tzv. seriózní tisk, od televizního zpravodajství a publicistiky až po nekonečné seriály ze současnosti, tam všude vrací ozvěna na každé slovo stejnou odpověď. Korupce. Co se to s námi stalo? To se opravdu najednou necháváme všichni podplácet nebo jsme všichni začali dávat kolem sebe úplatky? Dokonce nám pravidelně strkají pod nos různé průzkumy, podle kterých občané považují korupci za hlavní problém doby. Ty průzkumy jsou vůbec zajímavé. Měří snad sice pouze to, jak veřejnosti korupce vadí, jsou však vykládány jako zpráva o míře korupce samotné. A tak jsme si mohli v médiích přečíst, jak jsme na tom ve vnímání korupce špatně, jak jsme klesli až někam k Burundi a Svazijsku. Korupce - slovo nabité emocemi. Je nabité spravedlivým rozhořčením, jehož nositel ve svých očích vypadá poctivěji a zásadověji než ta všudypřítomná zkorumpovaná džungle kolem. Ale čím více emocí, tím méně vlastního obsahu. Možná by byl zajímavý průzkum, který by zjistil, co si lidé vlastně pod tím slovem korupce většinově představují. Patrně by vyšlo, že to je souhrnné označení pro ty lumpárny těch lidí nahoře. Za této atmosféry není zrovna jednoduché podívat se na fenomén korupce střízlivě analyticky, chladně logicky. Přesto se o to dvojice mladých autorů, ekonomové Pavel Ryska a Jan Průša, pokusila. Jejich dílo je přínosné už tím, že autoři na fenomén korupce použili deskriptivní ekonomické instrumentárium zbavené hysterického, emočního a moralistního balastu. Velmi by se ale mýlil ten, kdo by si myslil, že užití tohoto instrumentária vede k relativizaci korupce, její nějaké legitimizaci, zlehčování či ignoraci. Je tomu přesně naopak. Průša s Ryskou právě díky zvolenému přístupu nacházejí nejen vlastní podstatu fenoménu korupce, ale i jedinou účinnou metodu její eliminace. A tou metodou nemůže být nic jiného než zásadní omezení moci institucí, zásadní omezení přerozdělování i distribuce nejrůznějších privilegií. Veřejná moc disponující širokými pravomocemi je lákavým soustem pro nejrůznější zájmové skupiny, které se nakonec ke svému cíli dostanou bez ohledu na jakákoli kontrolní opatření.
Úvodní slovo potvrzují i oba autoři, když prezentují svou motivaci k sepsání této knihy. Upozorňují, že existuje nejen morální, ale i věcný a suše vědecký pohled na fenomén korupce. A také že sama korupce v našich podmínkách má nejen současnou, ale také historickou dimenzi, kterou je třeba brát v úvahu, chceme-li dnes vyslovovat aktuální hodnocení.
Některým novinářům, politikům a aktivistům se podařilo přesvědčit velkou část naší veřejnosti o dvou věcech. Že korupce je naším největším současným problémem a že je způsobena mimořádně nemorálním chováním politiků, úředníků a podnikatelů. Zcela zásadní je, že se problém korupce podařilo personifikovat. Lidé, hledající kořeny korupce v mravní zkaženosti jedinců rádi věří tvrzením o tom, že tam někde jinde, nejčastěji ve Skandinávii, kde jsou prý lidé od přírody slušnější, korupce takový problém není. Prezentování korupce jako morálního problému není náhodné. Je-li totiž korupce vydávána za věc morálky, hodí se jako univerzální zbraň do politického boje. Kohokoli je možné z ní osočit a nabídnout sebe jako slušnou a neposkvrněnou alternativu. Není nutné nic reformovat, stačí vyměnit neslušného politika za slušného, říká se. Věc zašla tak daleko, že politika coby souboj idejí byla zcela nahrazena spory o to, kdo je více zkorumpovaný. Rovněž není náhodné, že prakticky nikdo nedokáže nebo nechce vymezit, co přesně korupce je. Vágnost pojmu korupce totiž umožňuje s tímto termínem libovolně zacházet a stejně libovolně kohokoliv obviňovat bez nutnosti cokoliv dokazovat. Obviněný se nikdy nemůže očistit, protože v první řadě není jasné, z čeho byl vlastně médii obviněn. Jasné má být pozorovateli pouze to, že na jeho zkorumpovanosti zřejmě něco bude a že by měl dotyčný politik či úředník odejít. Člověk nemusí být expertem na problematiku korupce, aby viděl, že na příběhu o korupci, který je nám médii a nejrůznějšími nezávislými aktivisty nabízen, je něco zvláštního.
Československá zkušenost s reálným socialismem ukázala, že úplatky mohou být v systému postátněné ekonomiky naprostou nezbytností. Ekonomice, které zcela dominovali byrokraté a státní sektor, byly úplatky způsobem jak zajistit sobě a svým nejbližším dokonce i základní potraviny či hygienické potřeby. Byla tedy tato korupce, jíž se účastnil prakticky celý národ, také tak nemorální a odsouzeníhodná, jako je podle médií ta dnešní? Jsou dnešní mravokárci se stejnou vervou připraveni odsoudit patnáct miliónů Čechů a Slováků za to, že po velkou část svého života upláceli, aby si přilepšili? Anebo je to s korupcí celé jinak, a i dnešní korupce může za svůj původ v přebujelém státním sektoru? Na tyto a další klíčové otázky odpovídáme v tomto textu.
Naším cílem je analyzovat korupci bez hodnotových soudů a použít k jejímu rozboru nástrojů ekonomické vědy. Jelikož korupce není ničím jiným než směnou mezi dvěma subjekty, může to být i skupina osob na obou stranách, domníváme se, že právě ekonomie je disciplínou, která musí na otázky týkající se korupce odpovídat jako první. Ekonomové se však hledání příčin korupce zatím příliš nevěnovali. Tuto mezeru chceme zaplnit.
Zacházíme se slovem korupce tak často a běžně, že se nám může stát, že ztratíme přesný pojem o tom, co vlastně znamená. Každý ví, že korupce vzniká tam, když jeden subjekt druhému poskytne finanční nebo jinou hodnotu jako protiváhu nějaké služby, která je vlastně nároková, nemá přímé ekonomické zhodnocení. Kniha Korupce – ekonomie a mýty nám poskytne stručný přehled situací, v nichž ke korupci dochází, a proč.
Z hlediska ekonomie se byrokratická korupce vyznačuje několika důležitými znaky. Prvním je užití moci mimo předpisy. Tedy její zneužití v rámci působnosti veřejné správy. To znamená, že korupce patří do sféry šedé ekonomiky. Nelze přitom obecně tvrdit, že čin vyvolaný úplatkem, t.j. protislužba, je v rozporu se zákonem. Pokud úředník rozhoduje o povolení v rámci určité lhůty, uspíšení rozhodnutí samo o sobě není porušením předpisů a nezákonným se stane až při přijetí úplatku. Naopak, pokud policista zničí při vyšetřování důkaz, jeho čin je nezákonný ať už současně přijal úplatek či nikoliv. Předpisy nemohou být nikdy tak přesné, aby jednoznačně určovaly veškerou úředníkovu činnost. Úředník má vždy určitou volnost, které může uplácející osoba využít, a úředníkova protislužba nemusí vždy být sama o sobě ilegální, ale pouze pohybem v šedé zóně.
Za druhé, předmětem byrokratické korupce je zpravidla konkrétní rozhodnutí, tedy statek, který nabízí úředník. Je to právě moc úředníka rozhodovat nad ostatními, která vytváří poptávku po jeho rozhodnutích. Tímto statkem může být jak licence k podnikání nebo stavební povolení, tak třeba přidělení státní zakázky.
Třetím znakem, který přímo navazuje na předchozí, je již zmiňovaná reciprocita. Kdy na jedné straně stojí úředníkovo rozhodnutí a na druhé straně jistá výhoda nebo prospěch pro úředníka. Odměna nemusí být vždy peněžní, ovšem podstatné pro analýzu je, že úředník za své rozhodnutí očekává konkrétní zvýšení užitku. Z těchto dvou atributů proto vyplývá, že na korupci lze z ekonomického hlediska pohlížet jako na směnu, obchod.
Konečně čtvrtým znakem je dopad na ekonomickou rovnováhu. Zde je nutné zdůraznit, že se v žádném případě nemusí jednat o negativní vliv na třetí osoby nebo dokonce o způsobení škody, kterou je ve veřejném sektoru navíc nemožné vyčíslit, jak uvidíme níže. Máme na mysli obecný implicitní vliv na ekonomickou rovnováhu. Stejně jako každý legální obchod na trhu mění jeho poměry, stav nabídky a poptávky a přeskupuje hospodářské zdroje, tak i korupce mění poměry ve veřejném sektoru a ovlivňuje nabídku a poptávku týkající se veřejných statků. Na základě těchto znaků můžeme byrokratickou korupci přesně definovat jako černý trh s byrokratickými statky. Jde skutečně o trh, neboť vzhledem k úředníkově moci existuje nabídka byrokratických statků a zároveň vzniká poptávka po jeho rozhodnutí. Jelikož oficiální cena u takových rozhodnutí buď není stanovena vůbec, nebo je stanovena náhodně bez vztahu ke skutečné poptávce, vytváří se současně neoficiální stínová cena ve formě úplatku. Proto také tento trh stojí mimo legální tržní systém a spadá do šedé ekonomiky.
S korupcí se lze setkat i v soukromém sektoru, ale veřejnost zajímá především korupce odehrávající se ve sféře státní či veřejné správy. I tam je možné a potřebné rozložit si daný fenomén do jednotlivých struktur, aby bylo lépe vidět na jeho podstatu.
Rozlišme nejprve dva nejčastější druhy byrokratické korupce.
Prvním je rozhodnutí úředníka o poskytnutí jisté monopolní služby státem. Typickým příkladem je udělení licence, stavebního povolení či sestavení příznivého územního plánu. V tomto případě je stát v roli monopolu, který skrze zákony, které po občanech vyžadují získání daného souhlasu, sám sobě vytváří poptávku. Občané, pokud chtějí podnikat v určité oblasti, postavit dům či využít pozemek pro daný účel, nemohou stát obejít. Poptávka po této službě tedy nemůže být nulová. Ledaže by vymizela veškerá ekonomická aktivita v zemi. Už toto pozorování ukazuje, že mezi úředníkem a občany se může vytvořit přirozený trh s rovnovážnou cenou. Lidé dané razítko nějak oceňují a úředník naopak nějak oceňuje to, že vyloží daný předpis ve prospěch občana či mu poskytne souhlas rychleji, než nutně musí. Takový trh není v principu v ničem odlišný od běžně se vyskytujících monopolních trhů v soukromém sektoru.
Druhým, a médii častěji rozebíraným druhem, je rozhodnutí úředníka o přidělení státní zakázky vybrané firmě. Zatímco stát je zde poptávajícím této služby a firma nabízejícím této služby, korupce probíhá v opačném směru. Statkem, který je předmětem korupce, je totiž rozhodnutí úředníka o přidělení zakázky dané firmě. Úředník je proto nabízejícím tohoto rozhodnutí, zatímco firma je poptávajícím. Míra, jakou si firmy cení přidělení zakázk, se odvíjí od výlučnosti státu coby zákazníka. Pokud se státní úřad rozhodne nakoupit sto stolních počítačů, pro nabízející firmy bude úřad pouze jedním z mnoha zákazníků. Naopak, pokud státní úřad rozhodne o vybudování sta kilometrů dálnic, je jediným odběratelem tohoto statku a pro stavební firmu je na tomto poli nenahraditelný. Trh s rozhodnutím úředníka, jak můžeme situaci nazvat, bude mít tendenci ustavit tím vyšší cenu, čím více jsou firmy závislé na státu coby zákazníkovi. Byrokratická korupce má v obou případech stejný základ, a sice rozhodnutí úředníka, které je pro občany a firmy vzácným statkem. V tomto základním ohledu je tak situace obdobná korupci v soukromém sektoru, kde je rozhodnutí manažera rovněž vzácným statkem. Proto se na trhu s těmito rozhodnutími ustavuje nenulová cena a vzniká prostor pro úplatky. V soukromém sektoru i ve veřejné sféře může vzniknout černý trh, kde se nabízí dodání příznivého rozhodnutí za odměnu. Veřejný sektor má však některé zásadní odlišnosti.
A právě v tomto okamžiku přichází podstatné zjištění: korupce je proto nebezpečná, protože není vnímána jako ekonomický jev, nemá věcné rysy a parametry sledovatelného ekonomického procesu, ztrácí se kdesi „pod čarou“, v oblasti nelegální ekonomiky. Proč tomu tak je, ptají se autoři knihy Korupce – ekonomie versus mýty. Protože ve veřejném sektoru nedostatečně fungují běžná pravidla ekonomického myšlení. Jedním z těch nejzákladnějších je snaha ušetřit, zamezit plýtvání.
Plýtvání ve veřejném sektoru je způsobeno faktem, že státní úřady nemají měřítko, jakým by mohly posoudit užitečnost daného projektu či výdaje. Rozhodování úředníků lze přirovnat k bloudění ve tmě, kdy ten, kdo rozhoduje, nezná žádnou metodu, jak utratit přidělené peníze co nejužitečněji. Úředníci rozhodují zcela náhodným výběrem či subjektivním pocitem. V porovnání s trhem tak ve veřejném sektoru nutně vzniká plýtvání, kdy se často peníze rozdělují jinak, než jak by je nejvíce ocenila většina spotřebitelů. Právě toto plýtvání je samotným problémem veřejného sektoru. Korupce je až důsledkem, příznakem tohoto problému. Vyskytuje se totiž právě tam, kde efektivnost nelze podchytit, a tím ani vynucovat. Na korupci nelze z ekonomického pohledu nahlížet a priori negativně či pozitivně, protože správný projekt za správnou cenu ve státním sektoru neexistuje. Korupce coby náhradní vodítko rozhodování je alternativou rozhodování na principu zisku a ztráty v soukromém sektoru. Mediálně populární kritika korupce často nedoceňuje, že úředník nějak o projektech musí rozhodovat. Když není k dispozici očekávaný zisk či ztráta daného projektu, jak má úředník rozhodnout? Bohužel na tuto otázku ti kdo nejčastěji korupci odsuzují, nedokáží odpovědět. Nechápou totiž, že úředník je ekonomicky zcela slepý a že o slovo se tak logicky musí přihlásit jiný mechanismus, jímž je právě korupce. Zde je také nejostřeji vidět rozdíl mezi soukromým a veřejným sektorem. Manažer či zaměstnanec soukromé firmy je také v pokušení podlehnout korupci, ale neustálý dohled majitele a jeho lpění na zisku mu k tomu dává jen minimum prostoru. Na čem se ale má lpět ve veřejném sektoru, kde nic jako zisk a ztráta neexistuje?
Proč tedy je právě veřejný sektor živnou půdou pro korupci a jak se s tím vypořádat? Jednak, a to platí o státní správě obecně, je nezbytné minimalizovat příležitosti. Ty vznikají vždy tam, kdy se úředně rozhoduje o přidělení veřejného statku a kdy je toto vrchnostenské rozhodování podrýváno subjektivním zájmem toho, o němž se rozhoduje, a především toho, kdo rozhoduje. Jinými slovy: čím méně přerozdělování veřejných statků budeme zavádět, tím menší prostor pro korupci vznikne. A tam, kde je takové rozhodování nezbytné, je třeba ho podrobit přísným ekonomickým pravidlům. Bez nich se totiž nepohneme z místa. Dnes o korupci všichni jenom mluvíme, autoři knihy Korupce – ekonomie versus mýty – nám ukazují a nabízejí cestu, jak ji začít efektivně řešit.
I dnes státní úřady jako příspěvkové organizace fungují na stejných principech. Nevytvářejí zisk a jejich základním omezením je rozpočet, který se zpravidla určuje dle rozpočtu předchozího roku. Úředníci mají proto stejné motivace jako socialistické podniky bez zisku.
Tou první je navyšování nebo přinejmenším zachování svého rozpočtu pro příští období. Tedy obdoba hry na vstřícný plán. S tím je spojená potřeba rozpočet vždy vyčerpat, aby náhodou nebyla jeho výše napříště zpochybněna.
Druhou základní motivací je pak vytváření iluze vlastní důležitosti, kdy nedostatek skutečné činnosti je nahrazen činností fiktivní nebo činností novou, ať už by byla jakkoli zbytečná. Přitom veškeré neúspěchy lze snadno svést na objektivní potíže. Jednoduše proto, že úřady nemají žádné měřítko ekonomické efektivnosti. Z toho přímo vyplývá, že zájem úředníků je v přímém protikladu k úspoře nákladů. Z praxe dobře víme, že i když se v průběhu roku šetří a vytváří se rezervy pro neočekávané situace, případný přebytek se pak na konci období překotně utrácí, byť nesmyslně. Dokáže někdo jmenovat příklad státního úřadu, který vládě vrací nevyužité peníze s tím, že rád ušetřil v zájmu celé země? Nikoliv. Hlavním cílem úřadu je totiž rozpočet plně vyčerpat.
Velmi dobře tuto situaci známe z prostředí Evropské unie z tzv. euro-fondů. U nich je také hlavním cílem vyčerpání přidělených rozpočtů namísto užitečnosti a efektivnosti. Prostředkem tohoto čerpání je vytváření pochybných, někdy až absurdních zdůvodnění pro jednotlivé projekty. Jak jsme ukázali výše, bez výkazu zisku a ztráty tyto projekty samozřejmě nemohou být nikdy ekonomicky efektivní. Právě proto je u nich takový důraz kladen na přehnanou administrativu a zastírací kritéria. Konečně důsledkem euro-fondů je, zcela v souladu s očekáváním ekonoma, rozsáhlá korupce, o které nás dnes a denně informují média. Dalším důsledkem pokřivených motivací úředníků pak je neúčinnost dílčího šetření na jednotlivých zakázkách. Pokud se snad povede jednotlivě ušetřit na nějakém exemplárním případu, úspory budou spolehlivě vyplýtvány v jiných položkách rozpočtu. Tento bod je zásadní. Jelikož, i kdyby mediální tlak dokázal u daného projektu přimět byrokraty ke zkrácení výdajů, peníze budou s jistotou použity obdobně neefektivně jinde. Jedinou cestou ke skutečným úsporám je tedy paušální škrt výdajů na nejvyšší úrovni organizace, který takovým přesunům dokáže zabránit. Z toho také plyne, že omezení korupce samo o sobě nemůže zvýšit hospodárnost státu.
Za prvé, jak jsme ukázali, korupce vždy nutně doprovází státní hospodaření jednak jako náhradní motivace úředníka v podmínkách bez měřítka ekonomické efektivnosti a jednak jako černý trh s byrokratickými statky v prostředí, kde občané své vlastnické právo k veřejným statkům z principu nemohou uplatnit. Proto je omezení korupce bez omezení státního přerozdělování nanejvýš obtížné. Ne-li přímo nemožné.
Za druhé, i kdyby se snad nějakým zázrakem povedlo korupci omezit bez současného omezení státního přerozdělování, ušetřené prostředky by se tak jako tak vyplýtvaly v jiných formách veřejných výdajů opět bez vztahu k ekonomické efektivnosti.
(Pavel Ryska, Jan Průša – Korupce: ekonomie vs. mýty, Praha: IVK 2013. ISBN: 978-80-87806-03-6)
Psali jsme:
Jste politik? Zveřejněte bez redakčních úprav vše, co chcete. Zaregistrujte se ZDE.
Jste čtenář a chcete komunikovat se svými zastupiteli? Zaregistrujte se ZDE.
