Hospodářská komora: Superregulační úřad centralizuje moc a vytváří korupční potenciál

Hospodářská komora před vytvořením superregulačního úřadu varuje. Koncentruje do jednoho úřadu moc nad několika odvětvími, čímž se mimo jiné dramaticky zvyšuje korupční potenciál. Dnes předkládaná studie ke schválení vládou neprošla veřejnou konzultací. Změna regulace vznikem národního regulátora přímo zasahuje do práv a povinností subjektů působících na daných trzích a má finanční dopady na trhy, kterých se bude týkat. Z tohoto důvodu je veřejná konzultace s dotčenými subjekty nezbytná.

Studie také dezinterpretuje zahraniční zkušenost. Pracuje se situací na Slovensku a v Německu. Pravdou ale je, že Slovensko nemá jednoho národního regulátora v rozsahu navrhovaných studií pro Českou republiku, ale jeho místo zastávají tři úřady. V Německu není řešena regulace teplárenství a vodárenství na centrální – federální – úrovni. Rozsah agendy národního regulačního úřadu tak ve skutečnosti nemá v EU obdobu a byl by unikátní zvláštností.

Připomínky Hospodářské komory České republiky

Studie proveditelnosti záměru na vytvoření národního regulačního úřadu České republiky pro síťová odvětví

Hospodářská komora České republiky oceňuje snahu zabývat se problematikou regulace s cílem identifikovat sektory, v nichž regulace není zcela funkční. Z pohledu subjektů působících na regulovaných trzích a v regulovaných sektorech zcela jistě podporujeme jakékoliv řešení, které povede ke zjednodušení pravidel a administrace výkonu regulace, případně zefektivnění činnosti orgánů vykonávajících regulaci (jak z hlediska cenového, tak z hlediska případného vstupu na konkrétní trh), včetně optimalizace nezbytných nákladů na výkon činnosti tohoto orgánu. Řešení předkládané v rámci této studie však nutně nemusí vést k požadovanému cíli a to z důvodů, které uvádíme níže v našich zásadních připomínkách.

Zásadní obecné připomínky k předkládanému materiálu

1. Nejasné zadání studie

Materiál je předkládán na základě úkolu č. 10 „Zpracování studie proveditelnosti záměru na vytvoření Národního regulačního úřadu České republiky (NRÚ) síťová odvětví v horizontu 5 – 6 let, včetně analýzy zkušeností z členských států EU, kde jsou tyto úřady zřízeny“, z přílohy usnesení vlády z 9. února 2015 č. 86. Je pravdou, že uvedené usnesení vlády takový úkol obsahuje. Nicméně materiál, který byl v roce 2015 předkládán a vedl k uložení daného úkolu, se týkal oblasti vodárenství (příloha k usnesení vlády ze dne 9. února 2015 č. 86 - Přehled stanovených úkolů, „Návrh koncepčního řešení regulace ve vodárenství“).

Úkol byl tedy uložen v souvislosti s nejednotností řešení oblasti vodárenství a pouze okrajově vyzýval k analýze možného vzniku národního regulátora (bod č. 10 přílohy citovaného usnesení vlády). Zpracování studie tedy bylo zadáno zejména s ohledem na problematiku vodárenství. Zadání nepředcházela skutečně odborná debata na dané téma ve všech relevantních odvětvích.

2. Nesprávné cíle předkládaného řešení

Studie uvádí jako jeden z přínosů, že by prostřednictvím vytvoření NRÚ bylo možné v rámci cenové regulace zajišťovat sociální politiku. S tímto cílem resp. řešením zásadně nelze souhlasit.

Problematika řešení sociálních problémů musí být řešena prostřednictvím právního předpisu z oblasti sociálního práva. Regulační orgán musí být v souladu s právem Evropské unie orgánem nezávislým na vládě a Parlamentu ČR, a proto nemůže být vykonavatelem jakékoliv politiky.

Požadavek na zavedení regulačního orgánu představila směrnice 2003/54/ES v případě elektroenergetiky resp. směrnice 2003/55/ES v případě plynárenství. V rámci třetího liberalizačního balíčku (směrnice 2009/72/ES resp. 2009/73/ES) pak byl zaveden požadavek na posílení nezávislosti regulačního orgánu, neboť zkušenosti prokázaly, že účinnosti regulace často brání právě nedostatečná nezávislost regulačních orgánů na vládě, nedostatečné pravomoci a nedostatečná volnost rozhodování. Tento požadavek pak sílí rovněž v rámci předloženého komplexního návrhu Evropské komise na úpravu elektroenergetické legislativy (tzv. „Zimní balíček“ nebo také „Clean Energy Package for All Europeans“).

Je pravdou, že třetí liberalizační balíček identifikoval potřebu řešit ochranu zranitelných zákazníků nebo energetické chudoby a zavedl možnost řešit danou problematiku různými způsoby, nicméně opatření nesmí bránit účinnému otevření a fungování trhu. Jako příklad lze uvést z oblasti elektroenergetiky ustanovení čl. 3 odst. 8 směrnice 2009/72/ES, který definuje:

„8. Členské státy přijmou vhodná opatření, mezi něž patří například vytvoření vnitrostátních energetických akčních plánů, poskytování dávek v systémech sociálního zabezpečení k zajištění nezbytných dodávek elektřiny pro zranitelné zákazníky nebo podpora zlepšování energetické účinnosti, s cílem řešit zjištěné případy energetické chudoby, a to i v širším kontextu chudoby. Tato opatření nesmí bránit účinnému otevření trhu stanovenému v článku 33 ani fungování trhu a jsou případně oznámena Komisi v souladu s odstavcem 15 tohoto článku. V oznámení mohou být uvedena i opatření přijatá v rámci obecného systému sociálního zabezpečení.“.

V rámci elektroenergetického sektoru lze i přes implementaci 3. liberalizačního balíčku identifikovat členské státy v EU, ve kterých je částečně řešena sociální politika prostřednictvím tzv. sociálních tarifů (tarify pro zranitelné zákazníky jsou zavedeny jen v 10 z 27 členských států EU a jen v 8 z nich je běžně využíván status zranitelného zákazníka). Vzhledem ke skutečnosti, že tyto tarify vedou k narušení tržního prostředí, upřesňuje EK ve svém novém návrhu princip stanovení tržní ceny za dodávky způsobem uvedeným v článek 5 směrnice.

Nové ustanovení směrnice přímo až na zcela výjimečné případy znemožňuje veřejné zásahy do stanovování cen za dodávky elektřiny, což je v přímém rozporu s popisovaným řešením studie NRÚ, která uvažuje s řešením sociální problematiky na úrovni NRÚ, a která dokonce připouští křížové dotace mezi jednotlivými regulovanými oblastmi. Navrhované řešení je tedy v přímém rozporu s trendem k přístupu k ochraně zranitelných zákazníků v rámci aktuálně diskutované a připravované úpravy unijního práva, kteréžto bude muset být transponováno do národní legislativy či bude v některých případech přímo aplikovatelné.

Nepřímá podpora zranitelných/ohrožených zákazníků prostřednictvím úpravy tarifního systému, bez ohledu na to, zda se jedná o tarify za regulované síťové služby nebo tarify v oblasti tržní komodity, je velmi problematická. Dochází k socializaci nákladů, kdy se náklady na sociální tarify rozpočítají na ostatní zákazníky (spotřebitele dané energie) a zavádí se tak křížové dotace, deformující trh s energiemi. Problematické může být definování cílové skupiny, kdy nebude nikdy plně oddělitelné, kteří zákazníci skutečně sociální tarif potřebují (rodiny s více dětmi, zákazníci s malou spotřebou, velkou spotřebou atd.), a kteří nikoli, a přesto jej čerpají. Navíc je podstatné upozornit na skutečnost, že výkon takové podpory by byl značně nákladný a v konečném důsledku s ohledem na velmi omezené kompetence poskytovatelů takovéto formy podpory ve srovnání s kompetencemi, které mají orgány státní správy (dodavatel dané energie, případně poskytovatel regulované služby) ke kontrole oprávněnosti nároku na tuto podporu, může vést k neefektivnímu čerpání a prodražování celého systému.

Problematikou řešení situace obyvatel ohrožených chudobou se rovněž zabýval i Národní akční plán pro chytré sítě (NAP SG), který byl schválen vládou 4. března 2015, a který také nedoporučil řešit problematiku energetické chudoby prostřednictvím tarifního systému, ale prostřednictvím již fungujícího systému sociálních podpor. Tedy i tento koncepční dokument de facto stvrzuje zásadní premisu, že oblast sociální politiky, podpory sociálně slabých skupin obyvatelstva, spadá jednoznačně do kompetence státu, který svými opatřeními vytváří prostředí v místě své působnosti a zároveň disponuje dostatečnými kompetencemi a nástroji nejen pro vlastní výkon správy a výplaty sociálních podpor (kdy v současnosti již jsou k dispozici řadu let vyvíjené sofistikované systémy pro správu sociálních dávek), ale také pro výkon kontroly oprávněnosti nároků na čerpání takových podpor. Sociální politiku nelze přenášet na regulační orgán stanovující regulované ceny a následně její výkon na privátní subjekty působící na trhu s energiemi (a to nejen na dodavatele elektřiny, ale rovněž na poskytovatele síťových služeb jako je doprava elektřiny apod.).

3. Absence veřejné konzultace

Podle předkládací zprávy byly k provedení úkolu na Úřadu vlády zřízeny dvě pracovní skupiny: Interní pracovní skupina a Mezirezortní odborná pracovní skupina, pro spolupráci s rezorty a institucemi. Z uvedeného je zřejmé, že do úsilí na vypracování studie ani do diskuse o studii nebyla zahrnuta odborná veřejnost ani subjekty dotčené případným vznikem národního regulátora. O studii neproběhla veřejná debata ani veřejná konzultace, která je ve všech relevantních síťových odvětvích pro změny v regulaci striktně vyžadována.

Změna regulace vznikem národního regulátora přímo dopadá do práv a povinností subjektů působících na daných trzích a má finanční dopady na trhy, kterých se bude týkat. Z tohoto důvodu je veřejná konzultace s dotčenými subjekty nutná. Bez veřejné konzultace a bez spolupráce s dotčenými subjekty nelze připravit materiál, který by skutečně obsahoval relevantní analýzu proveditelnosti daného záměru, neboť nezahrnuje a nemůže zahrnout analýzu reálných dopadů, které se změnou regulace ponesou právě subjekty působící na daných trzích.

4. Nedostatečná argumentace ohledně rozsahu působnosti národního regulátora

V rámci usnesení vlády, kterým bylo zpracování studie uloženo, tedy nebyla vymezena odvětví, která mají pod gesci národního regulátora spadat, ani nebylo blíže určeno jakým způsobem má ke vzniku národního regulátora dojít. V tomto ohledu tedy měla studie proveditelnosti zřejmě ověřit možné varianty vzniku národního regulátora s různým rozsahem působnosti a variantním nastavením rozsahu kompetencí. Studie však žádné relevantní porovnání variant neobsahuje, viz jiná připomínka.

Ze studie není zřejmé, proč autoři považují za nejvhodnější vznik národního regulátora právě spojením správních agend všech navrhovaných odvětví. Slovenský příklad přitom jasně ukazuje, že méně nákladné regulace lze zjevně dosáhnout i při existenci více regulátorů. Takové řešení by navíc minimalizovalo jiná rizika, zejména riziko kolapsu agend při špatném náběhu projektu, riziko nezvládnutí řízení tolika agend jediným vedením atd.

Studii tedy nelze v tomto ohledu považovat za dostatečnou ani vypovídající. Studie měla primárně zvážit vznik národního regulátora v odvětvích, kde odborný regulátor odpovídající dobré evropské praxi chybí, případně měla zvážit sjednocení regulace u agend, které jsou blízké. Tyto varianty potom měly být porovnány s vytvořením plně integrovaného národního regulátora. Bez porovnání možných řešení jsou závěry studie zcela spekulativní a nelze je relevantně vyhodnotit.

5. Desinterpretace zahraničních zkušeností

Z popisu zahraničních zkušeností uvedených ve studii vyplývá, že jediným reálným modelem pro české řešení je německý model, kde regulátor zahrnující více síťových odvětví skutečně působí. V Německu však není, na rozdíl od návrhu NRÚ, řešena regulace teplárenství a vodárenství na centrální (federální) úrovni. Navržený rozsah agendy NRÚ tak ve skutečnosti nemá v EU obdobu a byl by zřejmě zcela unikátní.

Slovenský příklad je nepřiléhavý a zavádějící. Podle studie existuje na slovenském trhu Úrad pre reguláciu síeťových odvětví, který reguluje oblasti energetiky a vody, Dopravný úrad a Úrad pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb. To znamená, že Slovensko nemá jednoho národního regulátora v rozsahu navrhovaném studií pro Českou republiku, ale jeho místo zastávají tři úřady.

Je tedy zřejmé, že studie nevychází ve svých doporučení z dobré zahraniční praxe, ale pouze z jediného příkladu a tím je Německo, kde však regulace vodárenství a teplárenství není řešena na centrální úrovni. Nelze tedy říci, že by model národního regulátora byl v Evropě či ve světě běžný. Spíše naopak se jeví, že jde o ojedinělé řešení, které nemá charakter zavedené dobré mezinárodní praxe.

Co se týče německého příkladu, neobsahuje studie žádné relevantní porovnání se stavem v České republice. Porovnat je zejména nutné fungování veřejné správy jako celku, zasazení daného institutu do dalších vztahů ve veřejné správě. Nutné je i provedení analýzy legislativního rámce a obecně fungování regulace v obou zemích. Bez tohoto porovnání nelze dovodit závěr, že německý model je pro Českou republiku vhodný a proveditelný.

Studie dále sama uvádí, že vznik národního regulátora v Německu byl pozvolný a náběh agend byl otázkou letitého vývoje. Národní regulátor tedy nevznikl jediným rozhodnutím, ale k jeho vzniku vedla praxe a konkrétní nastavení a fungování daného správního úřadu. V České republice je však navrhováno něco zcela jiného, a to rozhodnutí o vzniku národního regulátora bez jakéhokoliv vývoje a bez jakékoliv záruky, že řešení bude v našich podmínkách funkční.

6. Nedostatečné posouzení stávající praxe

Studie sice uvádí velmi krátký popis stávající praxe jednotlivých dotčených úřadů, zcela však postrádá zhodnocení nedostatků v postupu jednotlivých úřadů tak, aby to odůvodnilo zcela zásadní zásah do jejich činnosti.

Studie předpokládá velmi radikální změnu ve správní praxi. Taková změna by měla být vždy odůvodněna nefunkčností stávajícího stavu a měly by být jasně vytýčeny konkrétní nedostatky, které má změna vyřešit tak, aby výsledek změny byl alespoň základním způsobem kontrolovatelný a měřitelný.

Studie však kromě velmi spekulativního závěru o snížení nákladů sloučením správních činností neobsahuje jasně vymezené nedostatky, které by bylo možné změnou organizace regulace vyřešit. Zejména v oblasti energetiky a elektronických komunikací, kde regulace plně v souladu s evropským rámcem funguje, je proto radikální řešení vysoce rizikové a zásah do stávající funkční praxe může nést spíše negativní než pozitivní výsledky.

7. Nekonzistentní rozsah analýzy jednotlivých existujících regulačních úřadů

Analýza jednotlivých existujících regulačních úřadů je nekonzistentní a neúplná. Jako příklad lze uvést následující:

· je zmiňována historie ČTÚ již od r. 1993, zatímco v případě sektoru energetiky je zcela absentována vykonávaná regulace (v rámci Ministerstva financí) před zřízením ERÚ;

· v rámci hodnocení regulace v působnosti ERÚ v kapitole 2.1.1. jsou zcela opomenuty informace o teplárenství, některé informace jsou chronologicky nepřesné a zmatečné
(např. cíle pro II. regulační období byly vyhlášeny již v roce 2004);

· v kapitole 4.6 je chybně uvedeno, že v energetice zajišťuje mimosoudní urovnání sporů MPO, tuto kompetenci má Energetický regulační úřad;

· studie zcela absentuje analýzu vzájemného ovlivňování s dalšími sektory s existencí přirozeného monopolu, kdy např. chybí analýza vzájemného vlivu železniční dopravy
a lodní/říční a silniční dopravy (tj. pokud není záměrem komplexní pohled na danou problematiku, považujeme za důležité alespoň zdůvodnit, proč se otázkou regulace v těchto odvětvích dále zabývat nebudeme, přestože vliv je významný, neboť se jedná o vzájemné substituty).

8. Nedostatečná analýza možných variant řešení a nedostatečné vysvětlení přínosů vzniku NRÚ

Jak již bylo řečeno výše, studie postrádá nastínění jakýchkoliv variant regulace. To je ovšem podle zavedené dobré praxe pro relevantnost posouzení jakékoliv změny regulace zcela zásadní. Studie neporovnává možnost neměnit dosavadní způsoby regulace nebo možnost zřídit národního regulátora pouze pro některé agendy s plně integrovaným modelem. Studie byla zjevně zpracována pouze s jediným zadáním, a to potvrdit, že zřízení národního regulátora v tom nejširším možném rozsahu je proveditelné a dokonce vhodné.

Pokud ovšem studie dostatečně nepracovala s jinými způsoby řešení a neporovnala veškeré možnosti, jejich rizika a výhody, nemůže být studie považována za relevantní podklad pro řešení dané problematiky. Výsledek studie totiž může být ovlivněn nevhodným interním zadáním a nevhodnou metodikou zpracování.

Jak už bylo uvedeno výše, studie se zabývá pouze jedním možným řešením, a to vytvořením NRÚ. Jsme však toho názoru, že rozhodnutí o realizaci tohoto záměru musí předcházet:

· Detailní analýza přínosů, které by zřízení národního regulátora mělo.

V této souvislosti např. nepovažujeme za vhodné opírat se o účelově a ne zcela správně o zpracovanou studii „Odliv (2016)“, která zmiňuje především problémy ve finančním sektoru, jehož regulace však není v rámci kompetencí NRÚ navrhována.

Bez řádné analýzy nelze rozhodovat o změnách způsobu a rozsahu regulace.

Považujeme za zcela nesprávná některá tvrzení, jako např. „V podstatě obdobná situace je i v odvětví teplárenství, které trpí obdobnými systémovými problémy.“, kdy je stav v teplárenství srovnáván se stavem ve vodárenství. Nicméně ani ERÚ ani jiný odpovědný orgán dosud neidentifikoval žádné kritické problémy poukazující na selhání regulace. Naopak teplárenství v současné době podléhá tlaku konkurence alternativních zdrojů a potřeba regulačních zásahů je nahrazována působením tržních mechanismů.

· Analýza všech možných řešení odstranění ve studii identifikovaných problémů v regulovaných sektorech a volba nejefektivnějšího z nich.

Domníváme se, že posuzovat záměr vzniku NRÚ pouze ve vztahu k variantě, kdy by byl zachován dosavadní stav („nulová varianta“), není správné a může vést k nesprávnému rozhodnutí
a ve výsledku k neefektivnímu řešení. Ze studie vyplývá např. nejaktuálnější zásadní problém v sektoru vodárenství (vodovodů a kanalizací, VaK), kdy absence jedné národní kontrolní entity vede k různým distorzím a selháním v tomto sektoru. Je tedy na místě zhodnotit rovněž alternativu vytvoření jedné regulační entity kompetentní pro výkon cenové regulace, ale i kontroly a řešení případných sporů pro tento sektor, přičemž se nabízí vytvoření samostatného regulačního úřadu, nebo jeho začlenění pod některý z existujících úřadů.

V případě dopravy naopak zahájil nový Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře svou činnost k 1. 4. 2017, přičemž výkon regulace se teprve nastavuje. V tomto ohledu je ke zvážení, zda není vhodné nejprve získat zkušenosti s předmětnou činností, vyhodnotit efektivitu takového úřadu, procesy atd., aby bylo možné zvolit vhodný model regulace v rámci síťového odvětví. Na zkušenosti z regulace se odkazuje autor studie, a teprve následně rozhodovat o směřování regulačních orgánů.

V rámci studie rovněž nebyla řádně zhodnocena činnost stávajících regulačních orgánů. Naopak z úvodního popisu o vývoji regulace vyplývá, že v sektorech, kde působí jeden regulační orgán, došlo dosud k pozitivnímu vývoji a regulační orgány zvládly své role v procesu liberalizace a vytváření tržního prostředí v zásadě velmi dobře. Jeví se tedy jako velmi vhodné analyzovat rovněž variantu existence 4 regulačních orgánů, případně jen 3 (byla-li by regulace sektoru vodárenství začleněna pod některý ze stávajících).

Pokud by se pak v hodnocení efektivity variant potvrdila varianta NRÚ jako nejefektivnější (což nenastalo), je rovněž ke zvážení, zda k tomuto cíli nesměřovat postupným slučováním jednotlivých regulačních orgánů, a to na základě průběžného vyhodnocování zkušeností a výsledků optimalizace. Zároveň by tak bylo možné nafázovat realizační část splynutí regulátorů do NRÚ mimo data ukončení jednotlivých regulačních období, a tím snížit kumulaci zátěže pracovníků stávajících regulátorů a NRÚ.

V předložené studii však není podle našeho názoru dosud dostatečně vysvětlen přínos sloučení pod jednoho regulátora, zejména pak v porovnání se stavem, kdy jsou jednotlivá odvětví regulována samostatně. Je otázkou, v čem lze tedy skutečně spatřovat komparativní výhodu až v globálním kontextu, budou-li jednotlivá odvětví nahrazována rolí koordinovaného komplexu síťových služeb, pokud pomineme argumenty o možnostech řešení sociální politiky a možného subvencování jednoho sektoru prostřednictvím regulace v jiném sektoru (viz str. 13), kteréžto se z našeho pohledu jeví nepřípustné (viz odůvodnění připomínek č. 1 a 2), a dále argument unifikace regulace v sektorech, které však rovněž rozporujeme (viz připomínka č. 4).

Z hlediska nákladů lze považovat závěry ze studie za zmatečné a rozporuplné. V dílčích částech materiálu se sice konstatuje (kapitola Shrnutí) „Možnost (proveditelnost) procesu zřízení jednotného Národního regulátora se z roviny, na které je možno uvažovat o úsporách ze sloučení některých komplementárních agend a duplicitních obslužných činností, posunuje do roviny vysoce efektivního a v kontextu některých trendů i nutného opatření.“ nebo v případě negativního vymezení vůči stávající oddělené regulaci „Institucionální roztříštěnost ekonomické a cenové regulace sebou nese výrazný nárůst požadavků na administrativu. Rostoucí provozní a personální náklady, nelze optimalizovat koordinací a synergií postupů.“ (kap. 4.2) nebo v úvodu kapitoly 4, že: „je možná úspora odborných personálních kapacit“ nebo tamtéž: „úspora ve veřejných rozpočtech“. Nicméně samotné hodnocení nákladů těmto aspektům, které byly zdůrazněny dokonce v úvodní kapitole „Shrnutí“ neodpovídá. Sloučení agend pod jednoho regulátora v oblasti existující regulace (ERÚ a ČTÚ) předpokládá úsporu celkem 6 pracovních míst (z 809) v oblasti odborných útvarů. Přičemž tato místa by měla být převedena do nově vzniklých poradních orgánů. Ani v úrovni komplementárních agend, kde by bylo možné očekávat větší přínos, nedošlo ke snížení pracovních míst a tato byla i pro odvětví vodárenství a železniční dopravy pouze extrapolována na základě zkušeností ERÚ a ČTÚ. Obdobně jako s pracovními místy není předpokládána ani úspora provozních nákladů, kdy pouze opět dochází k extrapolaci stávajících nákladů i pro nová regulovaná odvětví. Přestože studie uvádí v kapitole 5.8: „Efektivitu NRÚ lze spatřovat především ve sjednocení metodických přístupů a postupů u těch agend, které jsou pro předmětné oblasti shodné anebo podobné, ve sjednocení a následném využívání informačních systémů, jak pro interní chod NRÚ, tak i pro sběr a vyhodnocení dat, tj. analytické činnosti a v neposlední řadě sjednocením přístupu ke kontrolám, ukládání sankcí a případnému řešení sporů napříč předmětnými oblastmi. Do širšího výčtu prostředků, které mohou být použity společně, je spotřební materiál, služby autoparku, ekonomické a administrativní činnosti, zajišťované jednotně, legislativní a správní činnosti atp.“ nebo „sloučení regulačních kapacit spočívají v eliminaci duplicit a postupném sdílení některých společných agend“, tedy úspory de facto vymezuje textově, protože sloučení agend na regulační úrovni by nepochybně znamenalo rovněž personální a tedy nákladovou úsporu, v celkovém vyčíslení úspor však uvedený materiál nereflektuje. V uvedeném hodnocení navíc nejsou vyčísleny náklady na „správní senáty“ (dílčí Rady pro jednotlivá odvětví), ani počet jejich personálního obsazení. Rovněž není zřejmé, jak bude možné procesně i profesně zajistit jejich obsazení (odborník z oboru vs. nezávislý kandidát).

Z hlediska provozních a personálních nákladů tak nedochází k žádné úspoře a přínos sloučení je tak zpracovatelem v části týkajících se projektu (kapitola 5) považován za nulový.

9. Kumulace problémů a snaha o unifikaci regulace napříč sektory

Studie navrhuje, aby se vznikem národního regulátora řešily problémy v odvětvích, kde je postavení regulátora dnes nejasné (vodárenství) nebo kde nezávislý regulátor teprve vzniká (železniční doprava). Je tedy navrhováno sloučení tradičních regulátorů (telekomunikace a energetika) a současně proces zavedení jednotné a nezávislé regulace v odvětvích, kde tento proces zatím nenastal nebo nebyl plně proveden. Je zřejmé, že současné řešení uvedených problémů nastavením zcela nového modelu organizace regulace je značně rizikové, neboť dojde k narušení a změně funkčních struktur a zároveň bude nezbytné nastavení nových procesů v oblastech, kde doposud neexistují nebo nejsou zavedené. I s ohledem na toto riziko je nezbytné posoudit i další varianty řešení, zejména sjednocení pouze některých agend případně vyřešení regulace v dosud nestabilizovaných oblastech a teprve poté vytvoření analýzy možného sloučení.

Nelze souhlasit s jednou z hypotéz studie, podle které bude přínosem unifikace regulace napříč zvažovanými sektory. Každé odvětví má svá specifika vyžadující naopak aplikaci odlišných přístupů a principů regulace se zohledněním právě specifických podmínek, a nikoliv jak studie předpokládá, že by byly výchozí požadavky sjednotitelné (např. teplárenství vs. železniční doprava).

V daném případě je namístě otázka, z jakého důvodu je třeba dávat jednotlivým odvětvím, která jsou postavena na velmi vzdáleném principu, jednotný regulační rámec. Jsme toho názoru, že pokud by zde taková potřeba byla, jednotlivá odvětví by si již společnou cestu našla. Nicméně se tak nestalo a neděje ani v rámci jednoho odvětví, kdy takovým typickým případem je energetika, kde i přes svou podobnost a blízkost je regulace pro jednotlivé produkty (elektřina, plyn vs. teplo) aplikována odlišně (regulace formou pevných cen vs. regulace formou věcného usměrňování). Odlišné mechanismy regulace jsou oprávněně i mezi sektorem energetiky a telekomunikací, přestože se jedná o síťová odvětví a využití síťové infrastruktury.

Ostatně studie sama uvádí, že v oblasti cen po provedení cenové liberalizace byla regulace všech síťových odvětví (energetika, doprava, voda, telekomunikace, pošty) soustředěna a zajišťována Ministerstvem financí jako průřezovým ministerstvem, nezávislým a nespojeným s odvětvovými zájmy na základě zákona č. 526/1990 Sb., o cenách. Pak ovšem došlo k vyčlenění jednotlivých regulátorů a bylo by dobré zabývat se důvody, které k tomu vedly a zamyslet se nad tím, zda jsou relevantní i dnes případně k jakým změnám, které jejich relevantnost oslabují, v mezičase došlo.

Ze závěrů provedené analýzy současného stavu navíc vyplývá, že současné nastavení výkonu činností pro jednotlivé agendy je pro předmětné oblasti natolik specifické jednotlivé, že aktuálně neumožňuje přímo sjednotit či zavést standardizovaný procesně orientovaný model regulace v ČR pro všechny předmětné oblasti (viz kapitola 5.1.).

Zpracovatel studie se sice snaží přesvědčit o přínosech společné regulace a její unifikaci, avšak vědom si odlišností jednotlivých odvětví navrhuje kromě Rady NRÚ rovněž vznik dílčích Rad pro jednotlivá odvětví, čímž jsou de facto popírána některá sdělení o společném regulačním rámci.

10. Spekulativní závěr o možném snížení nákladů

Studie uvádí, že sjednocením některých společných činností jednotlivých regulátorů může dojít k úspoře nákladů: „Jednotné uspořádání vyloučí běžné provozní duplicity (materiální, technické, výpočetní vybavení – ICT, provozní správa, účetní, personální, provozně právní, interní finanční kontrola a audit, pracovní podmínky – BOZP aj. administrativní agendy)“. Tento předpoklad je ryze spekulativní. Z mnoha studií praxe jak veřejných institucí, tak soukromých firem je zřejmé, že slučování agend nevede vždy ke zvýšení efektivity a snížení nákladů. Možné výhody bývají mnohdy vyváženy problematickým řízením agend jako celku a problematickou komunikací mezi různorodými částmi jednoho celku.

11. Spekulativní závěr o sjednocení správné praxe

Studie dále uvádí, že sjednocením agend v jednom správním úřadu dojde ke sjednocení správní praxe a tím ke snížení nákladů pro dotčené subjekty: „Cílový stav může být charakterizován kvalitativními nebo kvantitativními indikátory: úspora ve veřejných rozpočtech, sjednocení legislativy a správních postupů, snížení nákladů pro podnikatele a občany, zvýšení kvality ochrany spotřebitele a urychlení a zvýšení kvality rozhodování“.

Z navržené struktury národního regulátora je však zřejmé, že jednotlivé odborné agendy zůstanou i nadále oddělené. Naopak, činnosti národního regulátora budou po strategické a legislativní stránce podléhat několika resortům (MPO, MD, MŽP, MZe, MF). Pokud tedy nedojde ke sjednocení řízení po strategické a legislativní stránce a bude zachováno uvedené resortní rozdělení, nelze reálně očekávat sjednocení činností a praxe v jednotlivých agendách. Spíše lze očekávat spory spojené s nejednoznačnou gescí v jednotlivých oblastech vrcholového řízení.

Dané řešení navíc ale přináší nové problémy například s námitkou systémové podjatosti, kdy s ohledem na osoby ve vedení národního regulátora mohou být námitkou systémové podjatosti ohrožena všechna rozhodnutí regulátora ve všech relevantních odvětvích.

12. Nepřípustné mezisektorové dotace

Z textu studie lze nabýt dojmu, že rovněž jako jeden z přínosů vytvoření NRÚ předpokládá pozitivní efekt z případné mezisektorové dotace, kdy by síťové služby měly být pojímány jako „balíček“ a takto přiměřeně regulovány. Viz také text: „Druhou cestou je regulovaná podpora investic do sítových služeb v jiném odvětví, která by umožnila využít úspor z lokálního souběhu provozování více služeb…“ v části 2.2.

Tuto tezi je nutné zásadně odmítnout. Jakákoliv snaha vytvořit prostřednictvím regulace cen v jednom sektoru prostředky pro dotaci cen v jiném sektoru, znamená deformace tržního prostředí, přičemž takovéto postupy by byly v přímém rozporu s unijní legislativou. Z tohoto důvodu byly v energetickém sektoru postupně odstraňovány křížové dotace, které brání efektivnímu rozvoji trhu. Regulační orgány mají totiž za povinnost zajistit, aby účtované ceny nebyly zvýhodňující resp. diskriminační.

Pokud je v kterémkoliv sektoru hospodářství identifikována potřeba specifického způsobu financování resp. nutnost dotace, měla by o těchto otázkách rozhodovat vláda ČR, případně Parlament ČR, které jsou zodpovědné za strategické směřování státu a koncepci rozvoje hospodářství a nikoliv na těchto institutech nezávislý regulační orgán. Současně je nutné zvážit, zdali by se nejednalo o veřejnou podporu, kteroužto musí schválit Evropská komise.

Navíc podpora by obecně měla být konstruována a poskytována cíleně pro skutečně potřebné případy. Aktuálně se jako efektivní nástroj osvědčují různé mechanismy typu aukce apod., neboť se z praxe ukazuje, že poskytování plošných subvencí (kterým bezpochyby cenové zvýhodnění v rámci regulace je) je neefektivní a vede zpravidla k vyšším nákladům v rámci systému
(s ohledem na nižší možnost kontroly oprávněnosti čerpání této podpory). K obdobnému závěru došla i Evropská komise, která v rámci Pokynů pro státní podporu v oblasti životního prostředí a energetiky na období 2014–2020 zavádí např. v oblasti podpory obnovitelných zdrojů energie a kombinované výroby elektřiny a tepla povinnost poskytovat podporu především formou výběrových řízení.

13. Respektování dělby moci a kontrola výkonu pravomocí

Mezi základní principy demokratického právního státu patří princip dělby moci, která je rozdělena na moc exekutivní, zákonodárnou a soudní. V současné praxi regulačních orgánů vidíme postupné srůstání jednotlivých mocí do jednoho celku, kde často již ani není možné jednotlivé „moci“ odlišit, neboť se slévají do jakéhosi amorfního celku. Vzniká tak fakticky „stát ve státě“. Materiál navrhuje tyto tendence dále posílit, aniž se zamýšlí nad jejich důsledky. Jedním z nich je například konflikt zájmů, kdy např. regulační orgán má tendenci zakrývat při rozhodování sporů nedostatky jím vytvořené legislativy nebo naopak přizpůsobovat legislativu aktuálním nebo očekávaným exekutivním nebo „soudním“ rozhodnutím. Vzniká pak zásadní otázka kontroly výkonu pravomocí regulačního orgánu a obrany před jejich zneužitím. To je jistě snazší v situaci, kdy jsou jednotlivé obory regulovány různými regulačními orgány a je na místě obava, že v případě NRÚ budou tyto kontrolní mechanismy (dnes do značné míry neformalizované a vycházející z profesní autoregulace) dále oslabeny. Materiál se těmito otázkami vůbec nezabývá, natož aby navrhoval jejich účinná řešení.

Obecně platí, že velikost a unifikace NRÚ nepřináší automaticky žádnou obranu před chybami a selháními, jen jejich rozsah je podstatně větší, protože chybné rozhodnutí/zásah může zasáhnout více oborů zároveň. V rámci návrhu NRÚ by tudíž bylo zapotřebí věnovat daleko větší pozornost nastavení vnitřních kontrolních mechanismů. To bude ovšem nutně znamenat větší nároky na pracovní sílu a tedy i vyšší celkové náklady.

Zavedením NRÚ je také likvidována určitá neformální soutěž mezi regulačními orgány ve smyslu inovativních přístupů, efektivity a transparentnosti. I tyto aspekty „konkurence“ mezi regulačními orgány materiál zcela pomíjí, ačkoliv s nimi fakticky pracuje, když porovnává efektivitu regulace v různých oborech. Takové srovnání však po zavedení NRÚ již nebude možné a není nijak automaticky zajištěno, že jen proto, že bude jeden Úřad, bude výkon jeho pravomocí automaticky efektivní.

14. Protiústavní řešení práva na soudní ochranu

Studie dále navrhuje sjednotit systém sporných řízení s využitím redukce soudního řízení v plné jurisdikci. Pravomocné rozhodnutí regulátora by podléhalo kasační stížnosti k Nejvyššímu správnímu soudu. V rámci regulátora by vznikly správní senáty, které budou nezávislým a nestranným orgánem schopným věc posoudit i po odborné stránce.

Uvedená koncepce je zásadním zásahem do současné praxe správního soudnictví a značně zasahuje do práva na spravedlivý proces a práva na soudní ochranu. Soudní ochrana dotčených subjektů bude v daném řešení v podstatě vyloučena (důvody pro podání kasační stížnosti jsou omezené a možnosti Nejvyššího správního soudu řešit spory například o cenu nebo účastnické spory je značně omezená). Role nezávislého soudu nemůže být suplována vznikem správních senátů přímo v gesci regulátora. Dané řešení je problematické z hlediska základních ústavních práv na soudní ochranu a spravedlivý proces.

15. Personální otázka

Materiál také do značné míry pomíjí personální otázky. Již dnes je například pro jedince prakticky nemožné obsáhnout celou problematiku energetiky, takových osob je v ČR velmi málo. Pokud dále rozšíříme působnost vznikem NRÚ na další obory, pak nutně dále zvyšujeme požadavky na kvalifikaci vedení takového orgánu. Je pak otázka, zda skutečně budou existovat osoby, které budou schopné tak obrovský rozsah znalostí obsáhnout, aby byly ve všech oblastech plně kompetentní a zda ve skutečnosti nebude sloučení regulačních orgánů na úkor kvality výkonu jejich činností z prostého důvodu, že již jednoduše nebude v lidských silách tak obrovský rozsah informací zvládnout. A pokud i osoby s takovými schopnostmi existovat budou, je otázka, jak je motivovat pro státní službu a v této oblasti je dlouhodobě udržet.

16. Formální a formulační

Z formálního hlediska bychom zároveň doporučili studii formulačně precizovat a zaměřit více na věcné argumenty. Řada dílčích textů v materiálu trpí obtížnou pochopitelností, v některých případech jde spíše o obsahově prázdná nebo účelová tvrzení nežli o pochopitelný argument podporující přínosy vytvoření NRÚ.