Petr Žantovský: Jak jsem potkal knihy – 165. díl. Unie ve stínu Brexitu | ParlamentniListy.cz

Nyní tedy přichází s třetím titulem, která opět, jako v předchozím případě, reaguje na (ne)schopnost eurounijních struktur reflektovat realisticky na změny na (geo)polických mapách a vyvodit z toho závěry, které by byly užitečné právě pro občany členských zemí, nikoli jen pro posílení již tak bezbřehých pravomocí EU a jejích jednotlivých komponentů (Evropská komise, Evropská parlament, Rada Evropy atd).

Břicháček probírá jednotlivé události (zasedání, summity, rozhodující setkání, dokumenty) na úrovni řídících elit EU, jak šly chronologicky po sobě od okamžiku vyhlášení Brexitu. Britský odchod zasáhl EU silněji, než možná čekala (nebo ještě spíše s ním vůbec nepočítala), a proto následná nekončící série „reakcí“ na nově nastalou situací je přehlídkou frázismu, neschopnosti, improvizací, nesystémovosti. Schéma knížky je toto: autor nejprve odprezentuje příslušnou událost, summit, usnesení atd., jejich závěry týkající se řešení pobrexitové situace, a ty pak vyhodnotí ve vlastním komentáři. Měřítka užívá dvě: zda je příslušný nápad či rozhodnutí EU ku prospěchu života v takto konstruované Evropě, a zda vůbec byly realizovány případně čím nahrazeny. Je to užitečné a přehledné. Zřetelně z toho vidíme, že evropské struktury se chovají trochu jako v Járovi Cimrmanovi: „okamžik očekávání – a okamžik zklamání“. Pro někoho, kdo se chce vyznat v dnešní eurounijní realitě je to kniha až učebnicově nezbytná.

Pro dnešní čtení jsme vybrali tři pasáže. Nejprve podstatný výňatek z autorova úvodu, kde objasňuje motivy sepsání této knihy. Pak kapitolu týkající se tzv. Bílé knihy o budoucnosti Evropy z r. 2017 s nezbytným autorovým komentářem. A konečně závěrečnou kapitolu shrnující fakta a jejich možné dopady na naše společné eurounijní perspektivy.

Úvod

Výsledek britského referenda v červnu 2016 znamenal pro Evropskou unii – její elity, aparát a celý politický systém – silný otřes. V posledních letech jeden z mnoha, dalo by se říci, po obtížích při ratifikacích euroústavy a Lisabonské smlouvy, po dluhové krizi a migrační katastrofě. A přece se tentokrát situace jevila jako ještě závažnější. Evropský integrační celek měl poprvé v historii přijít o jeden členský stát, a to navíc stát klíčový (mj. počtem obyvatel, hospodářstvím, vojenskou silou, kulturním významem). Členská základna se do té doby měnila vždy vzestupně, což bylo předkládáno jako důkaz úspěchu integrace a zároveň jako potvrzení dějinné zákonitosti, podle níž Unii lze jen rozšiřovat a prohlubovat, a nikdy naopak.

Bezprostřední reakcí Bruselu, respektive ostatních členských států bylo zahájení politické reflexe. Tento proces, nazývaný také dalšími jmény jako diskuse o budoucnosti (Evropy, EU či EU-27) nebo cesta do Sibiu, trval dlouhé tři roky. Jeho hlavní arénou byly unijní summity a jeho určujícími aktéry vedoucí představitelé členských států. Dále do diskuse svými návrhy a postoji významně vstupovali Komise, Evropský parlament a předseda Evropské rady. Do určité míry přispěli také další představitelé či orgány EU, jednotlivé členské státy nebo skupiny států. Různými způsoby – např. v rámci veřejných konzultací a občanských dialogů – se zapojila rovněž širší zainteresovaná veřejnost.

Reflexe a hlavně sebereflexe – to je jistě něco, co bylo ve světle brexitu od unijních elit namístě požadovat. Série krizí a neúspěchů, která právě dospěla k novému vrcholu, poskytovala naléhavý podnět k uvědomění si, že společný projekt se už dlouhou dobu ubírá špatným směrem. Po Maastrichtu začala předimenzovaná integrace vytvářet stále více stěží řešitelných problémů, které zastiňují původní výhody spolupráce a propojování evropských zemí. Dluhová a migrační krize ukázaly, že Unie zabředla do marasmu vzájemné závislosti, sdílení problémů, kolektivní neodpovědnosti, těžkopádného, neakceschopného rozhodování na centrální úrovni a přerozdělování následků. V rozhodnutích přijímaných v bruselském centru a v nových iniciativách byla stále patrnější levicová ideologická zátěž – přepjaté pečovatelství a ochranářství, ambice řídit, převychovávat a umravňovat, formovat „nového člověka“, poroučet větru dešti. Konečně, představitelé unijních institucí ve své bohorovnosti a v nadřazeném způsobu jednání vůči členským státům začali připomínat vepře na Orwellově Farmě zvířat.

Odvážné rozhodnutí Britů podnítilo naděje, že Unie se změní. Řada komentátorů náhle požadovala hluboké reformy, návrat pravomocí členským státům, rozvolnění svěrací kazajky, konec velkopanské povýšenosti unijních činitelů. Předpovídán byl přechod k vícerychlostní integraci, zeštíhlení záběru Unie na vnitřní trh a s ním úzce související oblasti, opuštění centralistické linie, jakož i ambicí vytvářet společný státní útvar a unijní lid.

V tomto duchu danou událost vnímal také Institut Václava Klause, který ji hned v prvních okamžicích uvítal slovy: „Výsledek britského referenda není žádnou katastrofou. Je naopak ohromnou příležitostí. Je inspirací. Je nesmírně potřebným impulzem. Je důkazem, že dosavadní cestou nelze pokračovat. Pochopí konečně lidé v Evropě, že by sociálně inženýrské projekty elit za zády občanů měly skončit? Že by měla skončit umělá centralizace, regulace a byrokratizace všech sfér našich životů? Že by měl nastat konec potlačování demokracie a konec rozhodování nikým nevolenými a nikomu neodpovědnými úředníky daleko od lidí?“

Proces reflexe se završil na přelomu jara a léta 2019, téměř na den přesně tři roky od britského referenda. Tehdy jsme poznali odpověď na otázku, do jaké míry se uvedené reformní tužby naplnily, respektive nakolik se Unie v reakci na své zúžení rozhodla proměnit.Třináct měsíců, které od té doby uplynuly a během nichž se událo mnohé(mj. nástup nové Komise, představení Zeleného údělu,vlastní odchod Spojeného království, koronavirová pandemie, projekt fondu obnovy, běsnění kolem „Black Lives Matter“), poskytují potřebný odstup a předěl. Nyní je načase poohlédnout se po průběhu celé této velké diskuse a rozebrat její výsledky. Právě o tom je kniha Unie ve stínu brexitu.

Bílá kniha o budoucnosti Evropy

Komise 1. března 2017 vydala Bílou knihu o budoucnosti Evropy. Dokument s podtitulem Úvahy a scénáře pro EU-27 v roce 2025 označila jako svůj příspěvek pro nadcházející římský summit. Ten prý totiž měl být nejen chvílí k zamyšlení se nad úspěchy posledních 60 let, ale také počátkem „procesu, v jehož rámci 27 členských států EU společně rozhodne o budoucnosti Unie“. Bílá kniha měla zahájit „otevřenou a všeobjímající diskusi s občany o tom, jakým směrem by se Evropa měla v příštích letech ubírat“.

Komise po optimistickém vylíčení historie integračního projektu popsala – na svoje standardy poměrně otevřeně – současný krizový stav: „Mnozí Evropané si nicméně myslí, že Unie je buď příliš vzdálená, nebo že přehnaně zasahuje do jejich každodenních životů. Jiní zpochybňují její přidanou hodnotu a ptají se, jak EU zlepšuje jejich životní úroveň. EU také nesplnila očekávání mnoha lidí, když se potýkala se svou nejhorší finanční, hospodářskou a sociální krizí v poválečné historii.

Nic nenasvědčuje tomu, že by se problémy, které musí EU řešit, zmírňovaly. Naše ekonomika se zotavuje z globální finanční krize, oživení se však neprojevuje dostatečně rovnoměrně. Části našeho sousedství jsou destabilizovány, což má za následek největší uprchlickou krizi od druhé světové války. Teroristé zaútočili v centrech našich měst. Objevují se nové globální mocnosti a staré se vyrovnávají s novou realitou. A v loňském roce se voliči jednoho z našich členských států rozhodli Unii opustit.“

Podle Komise nynější situace nemusí být pro budoucnost EU nezbytně limitující. Konstrukce Unie prý často probíhala na pozadí krizí a nezdařených začátků. „Evropa si teď musí vybrat. Každý problém je zároveň i příležitostí. Může to být hodina Evropy, ale pouze pokud se této příležitosti chopí všech 27 členských států, které budou jednat společně a odhodlaně.“ Ve světě plném nejistot by důsledky rozdělení a fragmentace byly dalekosáhlé. „Evropské země a občané by byli vystaveni přízrakům své rozdělené minulosti a stali by se obětí zájmů silnějších mocností.“

V Bílé knize je nastíněno pět scénářů dalšího vývoje, které podle Komise měly pomoci orientovat debatu o vývoji EU ve výhledu do roku 2025. Tyto scénáře jsou prý ilustrativní a mají vyzývat k zamyšlení; nejsou to detailní plány ani politické projekty. V souladu s tím úmyslně nejsou zmiňovány právní nebo institucionální procesy – forma by měla následovat funkci.

Komise podotkla: „Diskuse o budoucnosti EU byla příliš často redukována na binární výběr ‚více či méně Evropy‘. Takový přístup je zavádějící a příliš zjednodušující. Níže uvedené možnosti sahají od statu quo přes změnu záběru a priorit, až k dílčímu či kolektivnímu skoku vpřed. Scénáře sdílejí mnoho společných prvků a vzájemně se proto nevylučují. Rovněž nejsou vyčerpávající. Konečný výsledek bude nepochybně vypadat jinak než scénáře, jež jsou zde prezentovány. EU s 27 členy se společně rozhodne, jaká kombinace prvků z těchto pěti scénářů podle nich nejlépe přispěje k rozvoji našeho projektu v zájmu našich občanů.“

Komise oznámila, že v následujících měsících doplní Bílou knihu diskusními dokumenty, které se budou týkat vybraných oblastí, a že reformní myšlenky dále rozvine předseda Juncker ve svém projevu o stavu Unie v roce 2017.

Vyvození prvních závěrů očekávala Komise na zasedání Evropské rady v prosinci 2017. Konečné rozhodnutí o budoucím směřování EU pak, zdá se, předpokládala před volbami do Evropského parlamentu na jaře 2019.

Pět scénářů

Přeložíme-li poněkud nepřehlednou směsici popisných a hodnotících pasáží, politických proklamací, předpovědí (spekulací), „ilustrativních příkladů“ a textů v tabulkách do srozumitelnějšího jazyka, jednotlivé scénáře se nám vyjeví přibližně v následující podobě.

Scénář 1: Pokračování v dosavadní praxi

První scénář, označovaný také jako status quo,předpokládá plynulé pokračování integrace ve stávajícím kursu. Hlavní pozornost by se přitom soustředila na provádění současných priorit. Priority by měly být pravidelně aktualizovány, problémy řešeny, jakmile se objeví, a v souladu s tím by byla přijímána nová legislativa. Motto zní „Evropská unie se soustředí na splnění svého pozitivního reformního programu.“

Vývoj Unie v dalších letech by měl zahrnovat zejména:

posilování jednotného trhu (mj. v energetice a digitálním sektoru);
postupné zdokonalování fungování hospodářské a měnové unie;
postupné zintenzivňování spolupráce v oblasti správy vnějších hranic;
pokrok na cestě ke společnému azylovému systému;
lepší koordinaci v bezpečnostních záležitostech (mj. posilování boje proti terorismu);
pokrok v budování společné zahraniční politiky (EU má stále častěji mluvit ve světě jedním hlasem);
užší spolupráci v oblasti obrany;
pokračování v uzavírání „progresivních“ obchodních dohod s třetími zeměmi;
pokračování globálních aktivit EU v oblastech, jako jsou klima, finanční stabilita a udržitelný rozvoj.

Komise celkově hodnotí tento scénář tak, že pozitivní agenda by přinášela konkrétní výsledky, na druhou stranu by rozhodovací procesy EU zůstaly i nadále těžko srozumitelné a akceschopnost by ne vždy splňovala očekávání.

Scénář 2: Pouze jednotný trh

Podle druhého scénáře by se těžiště zájmu EU postupně přeorientovalo na jednotný trh, jehož fungování by se stalo hlavním důvodem pro existenci Unie.

Pozornost by se stále více zaměřovala na prohloubení některých klíčových aspektů jednotného trhu, zvláště volného pohybu zboží a kapitálu, zatímco ve většině jiných odvětví – včetně azylu a migrace, daní, ochrany životního prostředí, ochrany spotřebitele, sociální politiky, zahraniční politiky, bezpečnosti, obrany nebo veřejných dotací – by Unie nerozšiřovala své aktivity, nebo by nastal jejich útlum. Hospodářská a měnová unie by nebyla dále prohlubována. EU jako celek by omezila své angažmá ve světě ve věcech, jako jsou boj proti změnám klimatu, usměrňování globalizace, boj proti daňovým únikům, podpora mezinárodního obchodu či humanitární a rozvojová pomoc.

EU by snižovala regulační zátěž tím, že při předložení jedné nové iniciativy by byly zrušeny dva stávající právní předpisy. Spolupráce jednotlivých členských států v ostatních věcech by se mohla uskutečňovat mimo rámec EU na základě mezinárodních smluv. Unijní rozpočet by byl přenastaven primárně na financování základních funkcí nezbytných pro jednotný trh.

Ve zbytku je scénář vykreslen spíše v podobě nevýhod a chmurných předpovědí. Podle Komise zde vzniká nebezpečí, že státy se budou předhánět o co nejvolnější regulaci. Práva občanů plynoucí z acquis EU mohou být postupem času okleštěna. Schopnost společně jednat by byla omezena, což může vést ke zvětšování rozdílů mezi očekáváními a reálnými výsledky na všech úrovních. Rozdíly ve vnitrostátních úpravách by přetrvávaly, nebo by se postupně zvětšovaly. Volný pohyb pracovníků a služeb by nebyl plně zaručen, protože by prý bylo obtížné dohodnout se na nových společných pravidlech mobility pracovníků nebo přístupu k regulovaným povoláním. Rostoucí rozdíly a omezená spolupráce mezi členskými státy by se staly zdroji zranitelnosti eura, jehož celistvost a schopnost reagovat na nové krize by byla ohrožena. Kvůli nedostatečné spolupráci v záležitostech bezpečnosti a migrace by na hranicích mezi členskými státy probíhalo více systematických kontrol. Vnitřní spory ohledně přístupu k mezinárodnímu obchodu by znamenaly, že EU s obtížemi uzavírá dohody se svými partnery.

Jediným kladem, který Komise předpokládá, jsou snáze srozumitelné rozhodovací procesy EU.

Scénář 3: Státy, které chtějí, dělají více

Tento scénář předpokládá pokračování EU ve stávajícím kursu podle varianty 1 s tím rozdílem, že některé skupiny členských států by nad rámec toho přistoupily k užší integraci ve vybraných oblastech. Zúčastněné země by se dohodly na konkrétních právních a rozpočtových opatřeních. Status ostatních členských států by zůstal zachován, přičemž tyto státy by měly možnost později se k jednotlivým skupinám připojit.

Komise uvádí jako oblasti, kde by mohlo dojít k takovému vývoji, zejména:

obranu;
vnitřní bezpečnost a justici (mj. zřízení europrokuratury, spolupráce mezi policejními silami a zpravodajskými službami);
daně (harmonizace daňových pravidel a sazeb);
sociální politiku (harmonizace sociálních standardů).

Mezi ilustrativními příklady je uvedena také možnost, že skupina zemí se dohodne na společném „zákoníku pro podnikatelskou praxi“, který sjednotí korporátní, obchodní a související oblasti práva.

Jako výhodu tohoto uspořádání Komise uvádí, že jednota EU-27 by byla zachována, přičemž státy, které chtějí, mají možnost užší spolupráce. Jako ve scénáři 1 by prý pozitivní agenda EU-27 přinášela výsledky, přičemž v určitých oblastech by dosahovaly některé skupiny společně více. Rozdíl mezi očekáváními a reálnými výsledky by se prý v zemích, které chtějí a rozhodly se dělat více, zmenšoval.

Jako nevýhody Komise vnímá, že práva občanů plynoucí z acquis EU by se začínala lišit podle toho, zda žijí, či nežijí v zemi, která se rozhodla zapojit do užší integrace. Vznikaly by prý také otázky ohledně transparentnosti a odpovědnosti různých úrovní rozhodování. Rozhodovací procesy by se staly složitější.

Scénář 4: Dělat méně, zato efektivněji

Podle čtvrté varianty by se Unie zaměřila na vybrané oblasti politiky, kterými by se zabývala intenzivněji a jednala by zde rychleji a rozhodněji. V jiných oblastech – Komise hovoří o „záležitostech, v jejichž případě se řešení na úrovni EU považuje za méně přínosné, nebo v jejichž případě [Unie] nebyla schopna splnit své sliby“ – by naopak svou činnost utlumila nebo zastavila.

Pozornost a zdroje by byly soustředěny na menší počet odvětví, v nichž by ale činnost Unie byla výraznější než doposud, mimo jiné pokud jde o přímé uplatňování a vymáhání (prosazování) společných rozhodnutí EU unijními orgány; jinak řečeno Unie by získala v těchto věcech větší donucovací pravomoci. Rozpočet EU by musel být zásadně přepracován, aby odpovídal novým prioritám.

Komise připouští, že může být skutečným problémem, aby se EU-27 dohodla na tom, které oblasti je třeba upřednostnit, a ve kterých by měla dělat méně či se jich vzdát. Sama jako možné prioritní sféry činnosti Unie podsouvá:

vnitřní trh;
hospodářskou a měnovou unii;
společnou obchodní politiku;
zahraniční politiku;
obranu (vznik evropské obranné unie);
vnitřní bezpečnost;
azylovou a přistěhovaleckou politiku;
správu vnějších hranic;
vědu, výzkum a inovace.

Konkrétně by to mohlo znamenat třeba zaujímání jednotných postojů Unie ve všech otázkách zahraniční politiky, budování společných obranných kapacit, plné převzetí správy vnějších hranic Evropskou pohraniční a pobřežní stráží, plné převzetí vyřizování žádosti o azyl Evropskou agenturou pro otázky azylu, systematickou spolupráci mezi policejními a justičními orgány v záležitostech terorismu za asistence společné evropské agentury pro boj proti terorismu nebo investice do nových celoevropských projektů na podporu dekarbonizace a digitalizace. Dohody o volném obchodu se třetími zeměmi by měly být „řešeny výhradně na úrovni EU“.

Útlum by podle Komise naopak mohl nastat v odvětvích, jako je regionální rozvoj, veřejné zdraví, nebo určité aspekty zaměstnanosti a sociální politiky, které přímo nesouvisejí s fungováním vnitřního trhu. Unie by neměla tlačit na sbližování sociálních standardů a daní. Mohlo by se upustit od nové podrobné harmonizace v oblasti ochrany spotřebitele, životního prostředí, zdraví a bezpečnosti při práci ve prospěch nezbytného minima. Členským státům by mělo být ponecháno více flexibility, „aby v některých oblastech mohly experimentovat“. Kontrola státní podpory by měla být ještě více přenesena na národní orgány.

Komise se domnívá, že tento scénář by díky jasnějšímu rozdělení odpovědnosti pomohl občanům lépe pochopit, co se řeší na unijní a co na vnitrostátní či regionální úrovni. Po počátečním vyjasnění priorit by se rozhodovací procesy mohly stát srozumitelnější. Ve vybraných prioritních oblastech by EU jednala efektivněji. Práva občanů plynoucí z acquis EU by byla posílena v prioritních oblastech, a omezena v jiných oblastech.

Scénář 5: Dělat mnohem více společně

Poslední scénář je uveden mottem „Evropská unie se rozhodne dělat mnohem více společně ve všech oblastech politiky“. Přepokládá, že Unie získá více kompetencí, zdrojů a rozhodovacích pravomocí napříč odvětvími. Výsledkem by bylo všeobecné prohloubení spolupráce mezi všemi členskými státy, která by byla mnohem intenzivnější než kdy v minulosti.

Rozhodovací postupy na úrovni EU by měly být mnohem rozsáhlejší a rychlejší a měly by být posíleny procesy dohledu a vymáhání ve všech oblastech. Více práv a povinností soukromých subjektů by vyplývalo přímo z acquis EU. Rozpočet by měl být zásadně modernizován a navýšen, přičemž by byl podpořen novými vlastními zdroji.

Pokud jde o rozvoj jednotlivých politik, jednak by zde platilo vše, co předpokládá scénář 4 pro jeho prioritní oblasti. Zastavíme se proto jen u některých úvah, kde jsou vysoké ambice naznačeny ještě otevřeněji:

– Pokud jde o hospodářskou a měnovou unii, Komise hovoří o „dosažení hospodářské, finanční a fiskální unie“. V rámci eurozóny, ale i mezi členskými státy, které se chtějí stát její součástí, by byly mnohem více koordinovány fiskální, sociální i daňové záležitosti a byl by uplatňován evropský dohled nad finančními službami. Měla by vzniknout funkce fiskální stabilizace a Evropský měnový fond, jejichž prostřednictvím by EU poskytovala dodatečnou finanční podporu členským státům pro účely oživení hospodářského rozvoje a v reakci na otřesy. Kapitálové trhy by měly být plně integrovány.

– Na mezinárodní scéně by EU měla vystupovat a jednat jednotně, na většině mezinárodních fór by byla zastoupena jedním křeslem. Uzavírání dohod o volném obchodu by mělo být ve výlučné vnější pravomoci Unie. V některých částech světa by velvyslanectví EU nahradila velvyslanectví jednotlivých členských států a přijímala by žádosti o udělení víza ke vstupu do Unie. V rámci široce pojaté zahraniční politiky EU by probíhala intenzivní spolupráce s třetími státy v souvislosti s řízením migrace.

– Vnitřní trh by měl být upevněn sbližováním standardů a posílením dohledu nad jejich dodržováním. Měl by být dokončen v oblasti energetiky, digitálních technologií a služeb.

Rozmach činnosti Unie by však pokračoval i ve všech ostatních oblastech, a tedy i v těch, které scénář 4 nezmiňuje mezi prioritními, nebo kde předpokládá útlum. Komise hovoří třeba o tom, že EU by měla i nadále stát v čele celosvětového boje proti změně klimatu a posilovat svou úlohu celosvětově největšího dárce v oblasti humanitární a rozvojové pomoci. Díky společným investicím do inovací a výzkumu by měla vzniknout řada evropských „Silicon Valleys“ s klastry rizikového kapitálu, start-upy, velkými podniky a výzkumnými centry.

Rozpočet EU by měl projít zásadní modernizací a měl by být navýšen a podpořen vlastními zdroji.

Jako výhody scénáře Komise uvádí, že rozhodovací procesy na úrovni EU by byly mnohem rozsáhlejší a rychlejší a dohled nad dodržováním unijních pravidel by byl ve všech oblastech silnější. Občané by měli více práv plynoucích přímo z acquis EU. Na druhou stranu prý existuje riziko ztráty podpory té části společnosti, která má pocit, že EU nemá potřebnou legitimitu nebo že orgánům jednotlivých států přebírá příliš mnoho pravomocí.

Komentář

Na první pohled by se řeklo, že Bílá kniha nastínila pestrou škálu řešení a že nabídla výběr z velmi odlišných uspořádání. Mohlo se to zdát jako něco převratného, v historii evropské integrace nevídaného, jako žádoucí projev otevřenosti Komise k různým variantám vývoje i jako dobrý základ pro strukturování další diskuse.

Snad by to i do jisté míry platilo, pakliže bychom vycházeli jen z názvů a podtitulů jednotlivých scénářů a pokud bychom předpokládali, že všechny jsou míněny vážně. Při pozorném studiu popisu jednotlivých scénářů a při znalosti širšího kontextu se nám ve skutečnosti vyjeví výběr mnohem užší.

A. Z věcného hlediska se jasně profilují jen dvě možnosti: Na jedné straně stojí přeorientování Unie na vnitřní trh podle scénáře 2. Všechny zbývající varianty pak nabízejí ve čtyřech odstínech pokračování centralizace, přičemž se liší jen v důrazu na dílčí prvky.

Jako otevřeně centralizační se sice může jevit jen scénář Dělat mnohem více společně. Ve skutečnosti je však tento prvek silně přítomen i ve scénářích 1, 3 a 4:

– U scénáře 1 je trochu nepřesné, ba matoucí označovat jej za status quo. Ano, neměnný je zde smluvní rámec a nastoupené trendy, celá unijní konstrukce je nicméně v pohybu. Tento model neznamená setrvání na místě, ale trvalou expanzi unijní regulace. Vidíme, že z popisu Komise prosvítají významné ambice v celé řadě oblastí včetně hospodářské a měnové unie, azylové politiky či společné zahraniční a obranné politiky.

– Scénář 3 pak v sobě jednak zahrnuje první scénář se vším, co jsme o něm právě řekli. Navíc předpokládá, že některé členské státy postoupí v centralizaci jako průkopníci ještě dále, k čemuž se nabízí především institut posílené spolupráce a v oblasti obrany pak stálá strukturovaná spolupráce.

Není zde příliš zřejmá hranice se scénářem 1, neboť vícerychlostní integrace je realitou již dávno. Platí to jednak s ohledem na prozatímní či trvalou neúčast některých členských států v měnové unii či v Schengenu a různé další výjimky pro jednotlivé státy upravené v zakládacích smlouvách. Rovněž institut posílené spolupráce byl k datu vydání Bílé knihy využit v několika případech. Zařazení tohoto scénáře má tedy smysl jen tehdy, pokud by se mělo zdůraznit, že tento model se bude uplatňovat častěji, namísto dlouhých vyjednávání cílících na dosažení kompromisu mezi potřebnou většinou členských států.

– U scénáře 4 si povšimněme, že Komise předpokládá, že činnost Unie výrazně zesílí ve stěžejních, politicky citlivých sférách včetně hospodářské a měnové unie, azylové a migrační politiky, bezpečnosti, obrany a zahraniční politiky, zatímco by byly obětovány jen oblasti z hlediska činnosti EU spíše vedlejší.

B. Praktické hledisko zase velí vyloučit scénáře, které byly zařazeny pouze pro forma jako nereálné, mezní. Platí to v úplnosti pro scénář 2 a do určité míry pro scénář 5.

– Scénář Pouze jednotný trh Komise zjevně zahrnula pouze jako odstrašující případ dalšího vývoje – nepředstavitelný a zavrženíhodný –, kterému je třeba vyhnout se stůj co stůj. Tato varianta není ani hlouběji rozpracována. Jsou zde líčeny téměř výlučně domnělé nevýhody a rizika. Příklady, jež mají ilustrovat, jak by se tato volba projevila v životě občanů, vyznívají velmi negativně. Celý scénář je prezentován v podstatě jako selhání integračního projektu a cesta k úpadku a nicotnosti Evropy v současném světě.

– Druhou krajností je scénář č. 5 v míře, v níž otevřeně žádá, aby Unie konala mnohem více ve všech oblastech a aby získala více pravomocí a zdrojů. V podstatě se zde předpokládá skokové posílení Unie, které by si vyžádalo změnu zakládacích smluv.

Ani tato varianta nebyla patrně míněna příliš vážně, jakkoli taková vize je snem všech zastánců stále užší unie a Komisi docela jistě lahodí. Komise si však bezpochyby dobře uvědomovala, že prosadit ji v danou chvíli přímo a naráz nebylo reálné. Trpěliví stratégové centralizace vždy spoléhali na plynulý vývoj po malých krůčcích, který vede v dlouhodobé perspektivě k témuž cíli.

Tento nadsazený, za daného rozložení sil neprosaditelný scénář byl patrně zahrnut z taktických důvodů proto, aby zbylé tři centralistické scénáře (1, 3, 4) v jeho světle vypadaly jako kompromisní. To je obvyklý postup Komise v rámci směrování veřejné diskuse o různých otázkách.

Je však třeba zdůraznit, že jakkoli se mohou zdát extrémní základní definiční znaky tohoto scénáře, zkoumáme-li jeho dílčí prvky v detailnějším popisu, vidíme, že z velké části jde o myšlenky, které Komise tak jako tak prosazuje v mezích stávajícího smluvního rámce.

Celkově tedy můžeme shrnout tak, že ve skutečnosti Bílá kniha nabízela v několika sotva odlišitelných nuancích pozvolné pokračování stávajícího modelu integrace. Od počátku bylo lze předpokládat, že konečné závěry diskuse o budoucnosti Unie se ponesou v duchu určitého mixu centralistických scénářů.

Měřítka pro posuzování rozsahu reforem

Máme-li se zabývat případnými reformami, je vhodné předem uvést konkrétní příklady základních druhů opatření, ke kterým mohl vývoj vést, pokud by se Unie rozhodla pootočit kormidlem z dosavadního kursu. Tyto vzory mohou sloužit jako referenční body i jako měřítka pro posuzování rozsahu uskutečněných změn.

Sám jsem některé náměty rozpracoval v článku Nástin možné zásadní přestavby Evropské unie – z pohledu právníka, sepsaném v atmosféře po britském hlasování. Připouštím ovšem, že šlo o určitý ideální model, jehož dosažení v danou dějinnou chvíli nebylo možné rozumně očekávat.

Pro hodnocení výsledků procesu reflexe je třeba zvolit kritéria mnohem skromnější, a to v podobě takových opatření, u nichž přinejmenším nebylo vyloučeno, že se v určité míře uplatní. Jako inspirace přitom mohou sloužit některé prvky, jež se objevily v návrzích či scénářích předložených různými čelnými aktéry diskuse, přičemž doplníme některé další náměty vycházející z téže logiky.

Předpokládejme tedy pro uvedené účely, že pokud by se Unie rozhodla pro změnu, mohlo by být přijato jedno či více z následujících, částečně se prolínajících opatření:

některé pravomoci by byly Unii odňaty (počítaje v to i zúžení, respektive upřesnění jednotlivých kompetenčních zmocnění);
v některých citlivých oblastech, kde se v Radě EU uplatňuje hlasování kvalifikovanou většinou, by znovu byla zavedena jednomyslnost;
činnost Unie ve vybraných oblastech by byla utlumena;
některé unijní předpisy by byly pro nadbytečnost zrušeny bez náhrady (což by v rámci sdílených pravomocí znamenalo, že o opuštěném předmětu regulace by mohly opět rozhodovat jednotlivé členské státy);
některé unijní orgány, posty (funkce) či agentury by byly zrušeny;
členským státům či vnitrostátním parlamentům by byly dány do rukou nové nástroje, jimiž by mohly blokovat či ztížit přijetí rozhodnutí na úrovni EU tam, kde se jinak uplatňuje hlasování kvalifikovanou většinou – např. by mohlo jít o právo každého státu požadovat v záležitostech, které souvisejí s jeho strategickými národními zájmy, postoupení věci Evropské radě k jednomyslnému rozhodnutí nebo o postup, jímž by určitý počet vnitrostátních parlamentních komor byl s to vetovat legislativní návrh (červená karta).

Vytčená kritéria vesměs mohou sloužit rovněž jako odrazový můstek pro posouzení případných změn v opačném gardu, tj. jestliže by třeba měly být Unii pravomoci naopak přidány či pokud by měla získat nové orgány.

Namísto přestavby přístavba

Žádná zásadní přestavba, jak jsem o ní uvažoval v článku připomínaném v úvodu, se tedy nekonala. Není ale namístě hovořit ani o minimalistické přestavbě ve smyslu perestrojky z osmdesátých let. Ve vztahu k dnešním unijním elitám by to bylo příliš laskavé a shovívavé. Snad bychom tím i trochu křivdili těm představitelům minulého režimu, kteří se alespoň o určité změny snažili, nebo jejich potřebu přiznávali. I generální tajemník Miloš Jakeš byl schopen říci třeba: „Tu jsme to v minulosti trochu přešvihli, abych to tak řekl, s tou socializací.“ Něco podobného – ve vztahu k přemíře centralizace – u nynějších unijních vůdců naprosto postrádám.

Namísto přestavby probíhá přístavba dalších pater ve stejném stylu. Žádné reformy směrem k rozvolnění integračního celku nebudou, žádné pravomoci se z Bruselu nevrátí, arogance bruselských mocipánů neustane, sny o evropském státu nevyprchají. Naopak, můžeme pozorovat, jak tyto negativní trendy dále sílí. Mašina integrace znovu uhání po své dráze a nabírá rychlost. Brexit je další promarněnou příležitostí na změnu.

Václav Klaus několik dní po volbách do Evropského parlamentu v jednom novinovém rozhovoru, jsa tázán na budoucnost EU v nejbližších letech, uvedl: „Nečekám žádné změny. EU zůstane v permanentní krizi (a rozpolcenosti mezi těmi, kteří by změnu chtěli, a těmi, kteří se jí zuby nehty brání). Evropa zůstane nejpomaleji rostoucím regionem světa a bude se tvářit, že jí to vůbec nevadí. Hrozí, že demokracie ještě dále ustoupí do pozadí a že nebudou rozhodovat volení politikové, ale klimatické Gréty a už desetiletí se v budovách EU ,skrývající‘ bezbarví úředníci, kteří mají jediný zájem maximalizovat počet měsíčních platů (přicházejících od evropských daňových poplatníků).“ Myslím, že toto je dokonalé vykreslení perspektiv, které stojí před námi.

(Tomáš Břicháček – Unie ve stínu Brexitu. Praha: IVK 2020. ISBN 978-80-7542-068-8)