Návrh novely služebního zákona označený jako sněmovní tisk 132 byl zpočátku považován za jeden z nástrojů, kterými údajně měl předseda vlády v demisi Andrej Babiš, tlačit na ČSSD, aby se odhodlala ke vstupu do vlády s hnutím ANO. Předložený návrh zákona by v případě jeho schválení mohl umožnit ministrům rychlejší obměnu státních úředníků. A zejména těch na vedoucích funkcích. Vládě by se tak prakticky otevřely dveře k rychlejšímu „vyčištění“ státní správy od lidí jmenovaných do funkcí v době koalice se sociálními demokraty a lidovci. Tedy zejména od příslušníků těchto bývalých koaličních stran, nebo osob na ně navázaných.
V době projednávání návrhu zákona v meziresortním připomínkovém řízení, v Legislativní radě vlády, a zejména pak při projednávání na vládě se proti návrhu zákona veřejně stavěli odboráři. A nejen ti zastupující státní úředníky. Návrh zákona kritizoval i předseda ČMKOS Josef Středula.
Návrh podrobili kritice i představitelé nejen bývalých koaličních stran ČSSD a KDU-ČSL, ale i Piráti. Mezi poslanci se krátce po doručení návrhu zákona do Sněmovny pro tento sněmovní tisk vžilo označení „čistkový zákon“.
Jak rychleji propouštět
Důvodem je zejména změna systému služebního hodnocení. Podle současné právní úpravy je na každého úředníka koncem každého roku vypracováváno služební hodnocení. Podle návrhu novely by se na jedné straně prodloužila lhůta k vypracovávání pravidelného hodnocení z jednoho roku na tři roky. Na druhou stranu by představený mohl zpracovat služební hodnocení i kdykoli během roku. Interval je vzhledem ke lhůtám stanoveným v zákoně zkrácen na 40 dnů. A po dvou špatných hodnoceních může být úředník propuštěn. Novela míří zejména na představené, což je termín, kterým jsou v zákoně označováni vedoucí zaměstnanci. Místo dosavadních 4 stupňů hodnocení zavádí pět známek jako ve škole. A vedoucího pracovníka umožňuje odvolat z funkce nejen, když „propadne“, ale i pokud dostane „za 4“. Nejzásadnější změna se týká pravomoci hodnotit. Doposud agendu zpracovávala zvláštní větev „superúředníků“. Ta na státní úrovni začíná „nejvyšším státním superúředníkem“, kterým je náměstek ministra vnitra pro státní správu. Pokračuje přes státní tajemníky, což je funkce obdobná dřívějším „kádrováckým“ náměstkům. A vede až do nejnižších pater na samostatné správní úřady a k úředníkům, kteří vykonávají státní správu v přenesené působnosti. Práce na služebních hodnoceních podle současného zákona na ministerstvech řídí státní tajemníci. Jen oni mohou ostatním náměstkům dát nevyhovující vysvědčení, které může být vstupenkou do civilu. Státní tajemníky pak hodností nejvyšší státní superúředník. Ministr může sám hodnotit a odvolat pouze tzv. „politické“ náměstky, které lze v rámci ministerstva přirovnat k ministrům bez portfeje. Sami řídí pouze své sekretářky. Ministerští úředníci jsou v úřadě rozděleni do sekcí, v jejichž čele stojí tzv. odborní náměstci. Na jejich jmenování ani odvolání dnes ministr nemá žádnou pravomoc. A podle novely by ji měl získat. Služební hodnocení na náměstky by totiž měl nově vypracovávat právě ministr jako jejich nadřízený. Místo státního tajemníka, který je v případě náměstků de facto kolegou na stejné úrovni.
Fotogalerie: - Sněmovna o školkách
Novela prochází
Řada novinářů z médií hlavního proudu předpokládala, že návrh zákona bude zamítnut již v 1. čtení. Zákon byl sice ve Sněmovně v 1. čtení projednáván na několikrát a dokonce na dvou schůzích Sněmovny (19. a 20. 4. 2018 na 12. schůzi a 23. 5. 2018 na 13. schůzi). Nakonec se jej ale vládě podařilo posunout dále k jednání do výborů.
Lidovci podle očekávání ústy poslance Jana Bartoška navrhli zamítnutí návrhu zákona. Stejně jako v případě návrhu na vrácení zákona předkladateli k dopracování, které předložil předseda Pirátů Ivan Bartoš, však tento pokus o zastavení projednání novely odrazili vládní poslanci za ANO s pomocí poslanců za SPD a části komunistů. Na plénu Sněmovny se pak ještě strhla hádka o to, do jakého výboru má být návrh zákona přikázán. Vládě se podařilo prosadit, aby šel do ústavněprávního výboru. Přikázání do výboru pro veřejnou správu, který byl v minulosti pro tento zákon vždy garančním výborem, nebylo blokem ANO+SPD+KSČM připuštěno. Výbor pro veřejnou správu však návrh zákona projednal iniciativně a 8. 6. 2018 Sněmovně doporučil návrh zákona schválit. Naplno tak pokračuje další kolo boje o podobu veřejné správy a postavení státních úředníků v ČR.
Politický boj o státní správu
Politická „válka“ o status státních úředníků u nás probíhá s přestávkami prakticky od sametové revoluce. Dnešní zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, je účinný od roku 2015. Za tři roky jeho účinnosti byl už sedmnáctkrát novelizován. Což z něj činí jeden z nejčastěji měněných zákonů.
Jeho historie je však mnohem delší. Dnešní zákon je nástupcem zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), který byl předložen menšinovou vládou ČSSD, kterou tehdy jako premiér vedl dnešní prezident Miloš Zeman. Zákon byl v roce 2002 schválen s pomocí lidovců a poslanců za Unii svobody. Zákon byl sice vyhlášen ve Sbírce zákonů, ale nikdy nevstoupil v účinnost. Krátce po jeho vyhlášení byla účinnost zákona odložena na návrh nové vlády. Což se opakovalo ještě pětkrát. Nakonec jej nahradil současný zákon o státní službě, který byl schválen na základě požadavku prezidenta republiky Miloše Zemana.
V roce 2013 vypukl krátce po volbách spor o to, jestli může být ministrem financí ve vládě Bohuslava Sobotky (ČSSD) jmenován Andrej Babiš (ANO), který není držitelem negativního lustračního osvědčení. Ve svazcích bývalé komunistické StB je veden jako spolupracovník a držitel konspiračního bytu. Lustrační zákon se ale v té době nevztahoval na ministry ani členy Parlamentu. S ohledem na druhou velkou výhradu, která k Babišově osobě panovala kvůli jeho střetu zájmů, si prezident dokázal na tehdy vznikající vládní koalici vynutit dohodu o tom, že Andrej Babiš bude jmenován členem vlády, až když zákon projde aspoň 1. čtením ve Sněmovně. I po jmenování Babiše ministrem byl zákon nakonec tehdejší vládní většinou ČSSD+ANO+KDU-ČSL schválen. V rámci služebního zákona byl nakonec zrušen i zákon lustrační.
V době schvalování zákona jeho tvůrci tvrdili, že zajistí stabilitu a profesionalitu státní správy. A že to je jediný možný model, jak systém uspořádat. Následných 17 novel za 3 roky je usvědčuje z toho, že žádnou stabilitu nepřinesl. V současné době projednávaná novela, stejně jako zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, je jen jednou z bitev dlouholeté války o podobu státní správy. A o status úředníků. Nejde o první a s vysokou mírou pravděpodobnosti ani o poslední politický spor na toto téma.
Doba, kdy si skoro všichni byli rovni před zákonem
S výjimkou policistů, dozorců ve věznicích a vojáků vstupovali 1. ledna 1993 všichni ostatní dospělí občané do nového státu – České republiky – jako lidé stejných práv a povinností. Problematiku pracovně-právních vztahů upravoval zákoník práce pro všechny občany – s výjimkou příslušníků Policie ČR, Sboru nápravné výchovy, jak se tehdy jmenovala dnešní Vězeňská služba, a Armády ČR. Pouze lidé, kteří sloužili státu se zbraní v ruce měli zvláštní právní úpravu. Jinak platil zákoník práce stejně pro popeláře, dělníky, šéfy firem i náměstky ministrů. Kromě „státních ozbrojenců“ byli z jeho působnosti vyňati pouze placení nejvyšší představitelé veřejné moci. Tedy ústavní činitelé jako členové Parlamentu, vlády, Nejvyššího kontrolního úřadu, bankovní rady ČNB a soudci. A také uvolnění funkcionáři obcí jako starostové a radní.
U ústavních činitelů odchylku zakládala už Ústava, která stanoví, jakým způsobem se občan může stát poslancem, ministrem či jiným ústavním činitelem. Problematiku fungování obecní samosprávy nově vzniklý stát převzal ještě z československé úpravy. Konkrétně ze zákona č. 367/1990 Sb., o obcích. Odchylku pro volené obecní představitele, kteří za výkon funkce pobírali plat, zákon stanovil zejména z důvodu vzniku mandátu zvolením. Což je přece jen výrazně jiný způsob nástupu do zaměstnání než u ostatních profesí. Ze stejného důvodu byla stanovena zvláštní právní úprava i pro ústavní činitele. V případě volených funkcionářů vzniká jejich mandát, za jehož výkon pobírají plat, rovněž zvolením. Výjimku tvoří pouze členové bankovní rady ČNB a členové vlády, kteří jsou do funkcí jmenováni prezidentem republiky.
S výjimkou soudců obecných soudů jsou ústavní činitelé i uvolnění funkcionáři obcí do funkcí voleni nebo jmenováni na omezenou dobu. Délka jejich mandátu je vymezena buď přímo v Ústavě, nebo v zákoně. Člen vlády může být z funkce odvolán i dříve, než skončí funkční období vlády zvolením nové Sněmovny. A to na návrh předsedy vlády, nebo v případě vyslovení nedůvěry vládě. Jedinou výjimku mezi ústavními činiteli představují soudci, kteří jsou do funkce jmenování doživotně. Což zákonodárce stanovil v zájmu jejich nezávislosti na výkonné moci. Proto, aby vláda nemohla po soudci požadovat odsouzení pro ni nepohodlného občana s výhrůžkou, že jinak mu nebude prodloužen mandát. Soudce může funkce zbavit pouze zvláštní kárný senát v případě spáchání trestného činu, nebo vážného zanedbávání povinností. Z důvodu ochrany nezávislosti zákonodárce stanovil, že soudce nemůže ze soudu „vyhodit“ ani jeho přímý nadřízený – předseda soudu. Ten je sice jednou z osob, která na soudce může podat kárnou žalobu. Do civilu jej však může poslat pouze kárný senát.
Běžné úředníky veřejné správy, od obcí po ministerstva, tehdy zákonodárce považoval za občany jako každé jiné. Proto jim z hlediska pracovní legislativy přiznal stejná práva jako jiným zaměstnancům. Oproti jiným zaměstnancům jim navíc nadělil pouze tři povinnosti. První dvě jsou ve světě obvyklé. Všude ve světě se požaduje, aby státní úředník byl občanem státu, v jehož správě pracuje. Běžný je rovněž požadavek na trestní bezúhonnost. Při srovnání se zbytkem světa byl výjimečný pouze třetí požadavek – na vlastnictví čistého lustračního osvědčení. Lustrace byly zavedeny po sametové revoluci jako zákonná forma očisty veřejné správy od „opor“ minulého režimu. Podle ještě federálního zákona č. 451/1991 (kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky) zkráceně nazývaného „lustrační zákon“ nesměl ve veřejné správě působit jako zaměstnanec žádný příslušník bývalé komunistické Státní bezpečnosti (StB) ani její spolupracovník. Zákaz se vztahoval též na bývalé příslušníky Lidových milicí a vysoké funkcionáře bývalé KSČ. Stejný zákaz platil i v policii a armádě.
Později státním zaměstnancům přibylo omezení vedlejší výdělečné činnosti. Zprvu bylo zakázáno úplně. Později bylo zakázáno podnikání „na vedlejšák“. Povolena byla publikační a přednášková činnost. Zákaz podnikání byl uzákoněn jako údajná pojistka proti střetu zájmů. Aby úředník ve svém hlavním poměru nerozhodoval o svém podnikání a o konkurentech. Zákaz byl také vykládán jako omezení korupce. Proto aby si úředník nemohl úplatky „fakturovat“. Postupem času, jak právní řád zahušťovaly další zákony se ukazovalo, že plošný zákaz je velmi problematický. Státní úředník by si podle něj například nesměl na svůj dům nechat instalovat fotovoltaické panely k výrobě elektřiny. To je totiž podle energetického zákona podnikáním v oblasti energetiky.
Pasti zvláštních zákonů
Už v devadesátých letech dvacátého století se diskutovala možnost uzavřít úředníky jako zvláštní kategorii lidí do samostatného zákona. Speciální režim měli už v době socialistického Československa vojáci z povolání a příslušníci Sboru národní bezpečnosti (SNB) a „bachaři“. Jako na státní ozbrojence a v některých případech nositele služebního a státního tajemství na ně stát kladl zvýšené požadavky a různá omezení. Mimo jiné měli ještě více než běžní smrtelníci omezené cestování. Stát je mohl mnohem snadněji při výkonu práce překládat z jednoho konce republiky na druhý. Zato však měli jako výhodu snadnější přístup k některým výhodám, jako byly služební byty. Právní úprava pracovně právních vztahů státních ozbrojenců nevycházela ze zákoníku práce. Vojáci si zvláštní režim se „svým“ zákonem nesli už od předválečné první republiky. Pro policisty, kteří se v době socialistického Československa nazývali příslušníci SNB byl zvláštní zákon vytvořen krátce po vzniku sboru. Tento jednotný policejní sbor po válce nahradil dvě policejní organizace. Četnictvo, které sloužilo na venkově, a policii, která fungovala pouze ve velkých městech.
Po revoluci se postupně ukázalo, že zvláštní zákon upravující pracovní podmínky určité kategorie státních zaměstnanců může být velmi sporný. A v některých případech může znamenat pro tyto lidi i past. Státu totiž došly výhody, jimiž kompenzoval omezení, která na toto kategorii zaměstnanců uvalil. V souvislosti s ukončením státní bytové výstavby státu rychle došly služební byty, které by svým zaměstnancům mohl přidělovat. S postupnou privatizací obecního bytového fondu zanikla i možnost dohod státu s obcemi, aby poskytli třeba policistům své byty za to, že v obci bude policejní služebna. Zákonodárce však i po zániku výhod začal na státní ozbrojence uvalovat další povinnosti a omezení, které by si plošně zavést nedovolil. Policistům byla uložena povinnost odsloužit 300 přesčasových hodin bez nároku na odměnu. Do tohoto režimu spadali v rámci zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů i hasiči. Zároveň bylo této zvláštní kategorii zaměstnanců zakázáno stávkovat. Plošně by si takovou polonevolnickou povinnost Parlament zavést nedovolil, protože by pravděpodobně čelil generální stávce. A odbory mají vypočítáno, že při generální stávce již po týdnu jejího trvání země kolabuje. Přestávají fungovat dodávky kriticky důležitých služeb, jako je elektřina.
Když dojdou výhody
V případě profesionálních vojáků Armáda ČR nedostatek služebních bytů nahradila příspěvkem na bydlení, který byl zaveden v rámci zákona o vojácích z povolání. Až do Kalouskových balíčků šlo o nezdaněnou náhradu, která se v případě rozvodů nepočítala ani do základu pro výpočet výše výživného na děti. Vojákům i policistům byla později zavedena určitá forma kompenzace ve formě výsluhy. Po odsloužení 10 let má voják nebo policista či hasič nárok při odchodu do civilu na vyplácení renty. Její výše je stanovena procentem předchozího platu. S rostoucím počtem odsloužených let se procento zvyšuje. V době hospodářské a rozpočtové krize po roce 2008 se pro řadu vojáků tento institut stal důvodem ukončení jejich vojenské kariéry.
V rámci novely zákona o vojácích z povolání byla zavedena možnost časově omezených kontraktů. Obvykle na 5 let. Po roce 2009 se však stát začal ke svým vojáků stavět velmi macešsky. I špičkovým válečným veteránům s nejlepším výcvikem a bojovými zkušenostmi z misí v Afghánistánu nebo Iráku armáda neprodloužila kontrakt, pokud by se voják dostal do pásma s praxí přes 10 let, kdy by už měl nárok na výsluhu. Armáda se začala zbavovat svých nejlepších vojáků. Tedy toho nejcennějšího, co má. I nejdražší vojenská technika je bez dobře vycvičeného a zkušeného personálu pouze nepoužitelnou „hromadou železa“. Armáda v důsledku této praxe dodnes trpí čtvrtinovým podstavem vojáků ve zbrani. Dost má pouze „papíráků“, kteří místo zbraní umí bojovat pouze počítačovou klávesnicí. A ještě ne s nepřítelem, ale pouze s vojenskou byrokracií.
Peníze až na prvním místě
Během období vlád, které jako premiér vedl pozdější prezident Václav Klaus starší (tehdy ODS), převažoval názor, že státní úředníci mají být zaměstnanci jako kdokoli jiný. Že po nich má být kromě lustrací požadována pouze odborná a zdravotní způsobilost, jako tomu bylo u všech zaměstnanců. A již zmíněná trestní bezúhonnost a státní občanství. Podmínku státního občanství jako požadavek k zaměstnání v civilu později zakázal antidiskriminační zákon. Po vstupu do EU musela být možnost práce ve státní správě otevřena i pro občany jiných členských států EU, pokud doloží při zvláštní zkoušce jazykovou znalost češtiny. Trestní bezúhonnost smí v civilu být vyžadována pouze tam, kde zaměstnanec nese hmotnou odpovědnost.
Při náboru a propouštění úředníků stát podle zákoníku práce postupoval stejně jako v případě dělníků v továrnách. Vysoká fluktuace, která se později stále předmětem kritiky, nebyla způsobena ani tak častými politickými čistkami, ale spíš platovými poměry a podmínkami k práci. Krátce po sametové revoluci se podniková sféra vymanila ze státních platových tabulek. V některých podnicích – zejména v zahraničních firmách – rostly platy výrazně rychleji než ve státní sféře. Během první vlády Václava Klause si ministerstva dokázala poradit i v rámci zákoníku práce. Úředníky, kteří byli považováni za důležité, nebo kterých si vedení úřadu cenilo pro jejich schopnosti, umožňoval tehdejší systém slušně platit s pomocí odměn. Zákon o platu a odměně za pracovní pohotovost umožňoval k základnímu platu přidat až 100 % ve formě různých příplatků. Navíc dával možnost vyplácet jednorázové i pololetní a roční odměny.
Situace se pro úředníky podstatně zhoršila po rozpočtové krizi v roce 1997. Parlament úsporným balíčkem tehdejšího ministra financí Ivana Kočárníka (ODS) provedl zmražení platů ve státní sféře. Úředníkům se na několik let zastavil platový postup do vyšších pater platové tabulky podle počtu odsloužených let. Bez změny zákona vláda omezila vyplácení příplatků nejvýše do 25 %. I bez změny vlád a z toho vyplývajících politických čistek státní sféru opustila řada kvalifikovaných a zkušených lidí.
V tom se už nedá dělat
Později situaci ještě zhoršila legislativní smršť, která se v zemi rozpoutala v souvislosti s přípravou na vstup ČR do EU. Počet a rozsah právních předpisů narostl natolik, že přestaly být zvladatelné nejen pro běžné občany, ale i pro řadu úředníků. V souvislosti s rozjezdem správního soudnictví, kdy soudy mohly rušit nebo měnit rozhodnutí úřadů a občanům přiznávat po dlouhých soudních řízeních náhrady, usoudila řada dalších úředníků, že jim za ty peníze tenhle stres nestojí. Fluktuace se v úřadech pohybovala mezi 30 až 40 % ročně.
Po vstupu ČR do NATO byl schválen zákon o ochraně utajovaných skutečností, který části zaměstnanců uložil povinnost podrobit se bezpečnostním prověrkám prováděným Národním bezpečnostním úřadem (NBÚ). A nejen vojákům nebo státním zaměstnancům, ale dokonce i vybraným zaměstnancům firem, které provádějí dodávky určitých citlivých druhů zboží a služeb státu. Po roce 2000 se rozsah bezpečnostní prověrek rozmohl až do absurdních rozměrů. Stát je začal dokonce v rozporu s evropským právem požadovat i po pilotech a letuškách aerolinií. Evropské právo požadovalo prověření bezpečnostní způsobilosti po odborné letecké linii. Na Ministerstvu dopravy si však chtěli ušetřit legislativní práci a na létající civilní personál uvalili povinnost bezpečnostních prověrek NBÚ, která je pro tento sektor zcela nevhodná. Po odborné letecké stránce NBÚ není schopen nic pořádně zjistit. A místo toho otravoval personál otázkami typu: „Proč si letuška vzala za manžela Francouze?“ Což sice může mít význam u nositele státního tajemství, ale v letecké branži to na bezpečnost nemá žádný vliv. Tento nesmysl byl zrušen až po stávce pilotů.
Jak je to v EU
Na přelomu tisíciletí se debata o postavení státních úředníků rozjela znovu. V rámci jednání o vstupu ČR do EU kritizovala Evropská komise vysokou fluktuaci v české státní správě. EU požadovala stabilizovat státní správu předtím, než jí dá do rukou rozdělování dotací z EU. Požadavek měl velmi obecný charakter. V rámci EU totiž neexistují žádné závazné právní předpisy, které by stanovovaly, jak má vypadat státní správa členského státu. Ani jaký má být právní režim státních zaměstnanců. Existuje sice celá řada doporučení Rady, která ovšem nejsou právně závazná. Ve smlouvě o přistoupení ČR k EU se náš stát Bruselu zavázal provést personální stabilizaci státní správy, ke zvýšení úrovně odborné připravenosti úředníků a k odpolitizování státní správy. Obsah těchto závazků byl vymezen velmi vágně. Mimo jiné i proto, že neexistují žádné závazné normy, podle nichž by ČR musela svoji státní správu a úřednictvo harmonizovat. Vzniku takových norem na celoevropské úrovni brání především to, že každý členský stát má jinou formu organizace veřejné správy, která vyplývá z jeho historického vývoje. A staré členské státy nikdy nikdo nedokázal přinutit k tomu, aby vynaložily tisíce miliard eur na unifikaci svých veřejných správ podle jednoho „mustru“. Dohoda o tom, jak má takový vzor vypadat, by vzhledem k rozdílnosti úprav v jednotlivých zemích asi ani nebyla možná.
Pejsek a kočička vařili zákon
ČR se však v přístupové smlouvě, kterou vyjednával jako vládní zmocněnec dnešní europoslanec Pavel Telička (zvolen za ANO), dobrovolně zavázala k vypracování zákona o státní službě, který měl veřejnou správu personálně stabilizovat. Ještě před podpisem přístupové smlouvy probíhala na politické i úřednické úrovni debata o tom, jak by měla vypadat právní úprava pracovních vztahů zaměstnanců státních úřadů. Práce na přípravě zákona byla svěřena týmu pod vedením bývalého předsedy odborového svazu civilních zaměstnanců armády Petra Šimerky, který v té době vykonával funkci náměstka ministra práce a sociálních věcí. Podobně jako i v řadě jiných případů měla jejich práce podobnou podobu, jako když ve známé české pohádce pejsek a kočička vařili dort. Členové týmu si udělali kolekci právních předpisů platných v různých zemích. A z různých úprav začali „vyzobávat“ části, které se jim zdály zajímavé. Všechny se je pokusili shromáždit do jednoho zákona, který byl později Parlamentem schválen jako zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech.
Parlament jej schválil, protože vláda tvrdila, že bez něj nebude možný vstup ČR do EU. Což tak docela pravda nebyla. Jak se později ukázalo, když byla účinnost zákona opakovaně odkládána. A žádné vylučování z EU se nekonalo. Brusel se snažil přimět ČR k úpravě poměrů ve veřejné správě podmiňováním vyplácení dotací. Ovšem podařilo se mu to pouze díky ústupkům, které učinila vláda při sjednávání Dohody o partnerství mezi EU a ČR. Ta se sjednává vždy na víceleté programovací období pro čerpání fondů EU. Momentálně platí ta z roku 2014. V Dohodě o partnerství si členský stát a Evropská komise dohodnou, jaké věci chtějí z fondů EU financovat a jaké pro to budou podmínky. ČR si jako jednu z oblastí, do níž chtěla nasměrovat peníze z EU, zvolila i modernizaci veřejné správy. A naši vyjednavači přistoupili na podmínky eurokratů. I tyto podmínky jsou však ve smlouvě vymezeny poměrně vágně. Komise požadovala přijetí opatření k zajištění odbornosti zaměstnanců veřejné správy. A opatření, která by omezila vysokou fluktuaci. Okrajově je zmíněna i depolitizace veřejné správy. Aniž by bylo vymezeno, co přesně se tím myslí. Zástupci našeho státu nabídli do smlouvy zavedení systému státních tajemníků a superúředníků, kteří mají místo politiků rozhodovat o podobě státní správy a též o každém jednotlivém úředníkovi. Vzhledem k neexistenci jednotných evropských pravidel pro tvorbu státní správy, s nimž by tento záměr byl v rozporu, eurokraté nabídku přijali a zapsali ji do smlouvy. To je ovšem jediný právní dokument, o který se Komise opírá, když požaduje jeho plnění. A hrozí sankcemi v podobě omezení dotací.
Hatlámo patlámo e zaprťála
Šimerkův tým se cestou opisování částí různých zákonů pokusil vytvořit pro úředníky ideální zákon. Některé věci, které fungují ve světě, však není možné jednoduše opsáním přenést do českého práva. V řadě zemí platí pro státní úředníky různá omezení. Ve Francii musí jít úředník pracovat tam, kam jej stát pošle. Služební poměr není ke konkrétnímu úřadu, ale ke státu jako celku. Z Paříže může být člověk přeložen i na ostrov Kerguelen, který se nachází až u Antarktidy. Výměnou za to má běžný správní úředník zajištěno zaměstnání až do důchodu. Tedy pokud není odsouzen za trestný čin. Ani ve Francii však neexistuje něco jako neodvolatelnost vedoucích zaměstnanců politiky. Ministr může svého náměstka odvolat kdykoli. Pro příslušného zaměstnance tím však nekončí život ve státní správě. Nadále je ve služebním poměru k Francouzské republice. A s ohledem na jeho kvalifikaci a praxi je mu nabídnuto jiné místo. Klidně i na jiném ministerstvu nebo úřadě.
Ve Španělsku nebo v Itálii stát motivuje své lidi formou zdravotního a sociálního zabezpečení. Úředníci mají ve srovnání se stejnými kategoriemi zaměstnanců ve firmách často nižší platy. V obou zemích jsou poměrně nízké státní důchody. Zaměstnancům v komerčním sektoru firmy platí důchodové připojištění. Další složku si člověk může zajistit vlastním penzijním spořením. Státní zaměstnanci však mají výhodu, že jejich důchod vyplácený ze státního je mnohem vyšší než u zaměstnanců ve firmách. Odpovídá zhruba 50 až 70 % předchozího platu. Což je ekvivalent toho, co civilista bere ze všech tří složek státního i připojišťovacího systému.
V Německu vedle sebe existuje státní a soukromé zdravotnictví. Zdravotní péče je rozdělena na standardní, která je hrazena z veřejného zdravotního pojištění, a na nadstandard, který se platí buď hotově, nebo z připojištění. Velká část německých státních zaměstnanců, od obecních přes zemské až po spolkové, má jako bonus zajištěnu úhradu veškeré potřebné zdravotní péče na státní náklady. Za to se však musí smířit s tím, že jim stát může kdykoli nařídit mimořádnou (ovšem placenou) práci navíc. A nejen v době povodní nebo živelných katastrof, ale vždy, když to stát potřebuje k zajištění svého řádného chodu. Úředníci to nyní dlouhodobě zakoušejí v rámci migrační krize.
V Belgii jsou podobně jako v ČR obrovské rozdíly ve výši nájemného. Zejména mezi Bruselem, kde sídlí instituce EU a desítky tisíc eurokratů a firemních lobbistů z celé EU, a zbytkem země. Stát tento problém řeší pomocí zvláštního příplatku na bydlení, který je státním úředníkům vyplácen, pokud pracují ve městech s nadprůměrnými životními náklady. Výměnou za to mají státní úředníci omezena některá občanská práva. Nesmějí např. stávkovat formou zastavení práce.
Podobná úprava je i ve Velké Británii, jejíž systém státní správy je unikátní. Státní správa je zcela oddělena od politické sféry. Personální otázky pro všechny úřady řeší zvláštní úřad pro státní službu. Ten zajišťuje pro všechny ostatní úřady nábor a školení zaměstnanců nebo jejich překládání na jiné úřady dle potřeby státu. Ministr nemá vůči státním úředníkům žádné personální pravomoci a musí pracovat s tím, co mu přidělí. Vedle těchto tzv. správních úředníků si však do ministerstva může přivést velké množství poradců, kteří pro něj mohou i vypracovávat návrhy zákonů. Britský ministr má také poměrně dost volné ruce při nákupu externích služeb tohoto druhu formou outsourcingu. Mezi správními úředníky ve státní službě a ministrovými lidmi pak často dochází k rozsáhlým kompetenčním sporům a intrikám o tom, jakou má mít vznikající zákon podobu. Státní služba – tedy budoucí uživatelé zákona – návrh připomínkuje. Třenice mezi politickými a správními úředníky někdy mají velmi zběsilou povahu a kuriózní průběh. Tyto vnitřní boje v úřadech se staly námětem pro nejedno satirické dílo, z nichž u nás nejznámější jsou sitcomy „Ano, pane ministře“ a „Jistě, pane premiére“.
Jak postavit funkční státní správu?
K vytvoření dobře fungující veřejné správy je třeba splnit několik podmínek současně. Předně je na ni třeba dost peněz. Stát své lidi musí zaplatit tak, aby z platu uživili sebe a svoji rodinu. Platy ve státní sféře by neměly být v jednotlivých kategoriích o desítky procent nebo i násobky nižší než v soukromé sféře. Jinak dobří lidé odcházejí a ve státní správě je ona kritizovaná vysoká fluktuace. Občasná výměna lidí nemusí nutně státu ani ekonomice škodit. Přechod lidí mezi státní a soukromou sférou může být přínosem pro obě strany. Problém je, když fluktuace dosahuje desítek procent. Když se při řešení velké části správních řízení od zahájení do ukončení vystřídá několik lidí, to už zdržuje jak úřad, tak i žadatele.
Navíc je třeba vyčlenit peníze i čas na průběžné školení lidí o novinkách v oblastech, které spravují. Kromě toho stát potřebuje nemálo peněz i na zajištění slušného vybavení pro úředníky. Od budov, které nepadají na hlavu nejen úředníkům, ale i příchozím, kteří jdou se státní správou něco vyřizovat, přes kvalitní vybavení až po pohonné hmoty do aut kontrolních orgánů.
Zásadní pro atraktivitu práce ve státní sféře jsou i nemateriální podmínky k práci. Mezi ně patří zejména stabilita právního prostřední, v němž úředník musí pracovat. O té však u nás od zahájení příprav na vstup do EU nemůže být ani řeči. V roce 1996 obsahoval právní řád necelých 6 tisíc obecně závazných právních předpisů. Nyní jich je více než 30 tisíc. A EU každoročně vychrlí další stovky nových a tisíce jich novelizuje. Právní prostředí je v důsledku toho extrémně nestabilní. Což škodí jak občanům i firmám, tak i kvalitnímu výkonu veřejné správy.
Třetím faktorem je postavení úředníků jako zaměstnanců. Respektive jejich práva a povinnosti v pracovních vztazích. Jejich vzájemné vyvážení je velmi obtížné. Není dobré, aby státní úředník, ale koneckonců ani dělník v továrně, byl bezprávným nevolníkem, který musí udělat, cokoli je mu nařízeno. Třeba i za cenu porušení zákona nebo nedodržování bezpečnostních předpisů. Taková situace může ohrožovat i občany a firmy, kteří ve správním řízení něco řeší se státem. V zájmu ochrany před zvůlí by úředník měl mít určitou jistotu v pracovněprávních vztazích.
Na druhou stranu není ani možné, aby celý úřední aparát byl zcela vyňat z řízení ze strany volených politiků. To už by bylo znamenalo, že volby nemohou nic změnit. Že už nevládne lid prostřednictvím volených zástupců, ale že vládnou nevolení úředníci. To už by nebyla demokracie, ale byrokracie.
Drsná realita
Splnění všech uvedených podmínek je extrémně obtížné. Od vzniku ČR v roce 1993 klesla konsolidovaná složená daňová kvóta ze 36 % na 32 %. Tento údaj vyjadřuje poměr veřejných rozpočtů vůči hrubému domácímu produktu (HDP). Stát má tedy dnes ve srovnání s firmami a občany méně peněz než při vzniku republiky. Tento poměr má zásadní vliv na platovou konkurenceschopnost státu. Čím menší podíl mají veřejné rozpočty v ekonomice, tím menší má stát prostor pro stanovení platů veřejných zaměstnanců tak, aby byly konkurenceschopné vůči platům v soukromé sféře. Dalším problémem je, že od roku 2000 se zásadně změnil daňový mix. V minulém století tvořila DPH méně něž polovinu daňových výnosů státu. Od té doby je DPH stále zvyšována a roste její podíl na celkový daňových výnosech. Z hlediska fungování státní správy je to vážný problém. Zvyšování DPH prodražuje chod státní správy. Zdražuje vybavení potřebné ke zpracování agendy. Státu tak v „čistém“ na výkon jeho funkcí zbývá méně peněz.
Sám o sobě nemusí být pokles podílu veřejných rozpočtů na celkovém HDP problém. Stát na něj za určitých podmínek může reagovat modernizací státní správy, rušením zastaralých nebo nadbytečných agend, či zjednodušováním správních řízení. To ovšem prakticky není možné v prostředí EU, která každý rok právní prostředí zahustí stovkami nových správních agend a jejich zesložiťováním. Nové správní agendy vyžadují najmutí nových lidí a pořízení nového vybavení. Zvýšení komplikovanosti správních řízení má stejný efekt. Pokud se nemají protahovat lhůty, v nichž má úřad rozhodnout, tak stát musí nabírat další zaměstnance.
Oba tyto trendy však působí proti sobě a na státní správu ničivým efektem. Při zmenšujícím se státním podílu na celkovém ekonomickém koláči a rostoucím počtu úředníků logicky klesá částka, kterou má stát k dispozici na jednoho úředníka. Pro státní úředníky se tak průběžně zhoršují podmínky k práci. Za této situace je vybudování dobře fungující státní správy prakticky nemožné.
Ráj pro úředníky
Tvůrci prvního služebního zákona z roku 2002 se pokusili vytvořit zákon, který by pro úředníky vytvořil ideální prostředí. Aspoň v těch oblastech, na které dosáhne zákonodárce jedním zákonem. Jeho součástí byla i změna způsobu odměňování, která měl zaručit, že státní úředníci budou ve srovnání se stejnými kategoriemi zaměstnanců v privátním sektoru odměňováni zhruba stejně. Systém počítal se zvýšením platů podle kvalifikace a praxe. A navíc s pravidelnou valorizací.
Kromě toho se tvůrci zákona pokusili vytvořit pro úředníky stabilní prostředí z hlediska pracovněprávních vztahů. Na stabilitu celého právního řádu a spravovaných agend samozřejmě nemohli dosáhnout. A tak se pokusili úředníkům zajistit co nejvyšší možnou jistotu stability zaměstnání. Šimerkův tým zkombinoval několik modelů ze světa. Z britského systému převzal model centrálně řízené státní personalistiky. Tedy Generální ředitelství státní služby, které mělo být zřízeno při Úřadu vlády. Sytém počítal i se služebním poměrem ke státu jako celku. Takže úředník, který by se při reorganizaci stal nadbytečný na jednom úřadě, by mohl být využit v jiné části státní správy. Jeho přeřazení by bylo celkem jednoduché a nedocházelo by při něm ke ztrátám lidských zdrojů.
Záhy po schválení zákona však Ministerstvo financí spočítalo, že na aplikaci zákona by jen na zvýšení platů bylo nutné vynaložit meziročně o 40 miliard více. Takže Parlament po volbách 2002 na žádost nové vlády premiéra Vladimíra Špidly (ČSSD) účinnost zákona ihned odložil. Zákon pak byl odkládán ještě několikrát za premiérů Mirka Topolánka (ODS) a Petra Nečase (ODS). A kdyby nebylo patálie se jmenováním Andreje Babiše členem vlády premiéra Bohuslava Sobotky (ČSSD), tak by odkládání jeho účinnosti mohlo trvat ještě hodně dlouho. EU by sice mohla řvát, ale v praxi by záleželo na umu našich vyjednavačů, jestli by se opět nechali dotlačit k podpisu nějakého závazku, jehož splnění by po nás mohl Brusel vyžadovat. Nebo jestli by vzhledem k neexistenci závazných směrnic a nařízení EU o podobě veřejné správy s Bruselem nějak uhráli dohodu o financování z fondů EU.
Problém jménem Babiš
Pod tlakem prezidenta Miloše Zemana, který požadoval uvedení služebního zákona do praxe jako podmínku jmenování Andreje Babiše ministrem, Sobotkova vláda vypracovala zcela nový zákon. První návrh byl „spíchnut horkou jehlou“ a předložen formou poslanecké iniciativy. Ta neprochází několikaměsíčním připomínkovým řízením. Vláda se k návrhu zákona z dílny poslanců vyjadřuje pouze ve lhůtě 30 dnů, které jsou stanoveny v Ústavě. Zákon tak byl během několika týdnů projednán v 1. čtení. A Babiš mohl být jmenován ministrem financí. Řada lidí tehdy čekala, že tím jednání o zákoně končí. ČSSD a lidovci si však vynutili, že zákon bude dodělán a schválen. Ministr financí Babiš si však stanovil podmínku, že to nesmí stát více peněz než doposud. Což je něco jako pokus o kvadraturu kruhu.
Pro poslance, kteří zákon předkládali, novou verzi zpracovávala vláda. Příprava zákona byla svěřena tehdejšímu ministru bez portfeje Jiřímu Dienstbierovi (ČSSD), který si k sobě vzal jako zástupkyni pozdější ministryni školství Kateřinu Valachovou (ČSSD). Výroba kvalitního zákona v těchto podmínkách by se prakticky rovnala zázraku. Ten však byl vzhledem k časovému tlaku a zúčastněným osobám prakticky vyloučen. Chtělo to velmi zkušené legislativce se znalostí velké části právního řádu. A velmi dobré politické vyjednavače, kteří by napříč spektrem dohodli rozumné a proveditelné podmínky. Ani jedno v tu chvíli nebylo k dispozici.
ČR před sankcemi RB OSN
Duo Dienstbier–Valachová práci uchopilo ve stylu bolševických kádrů z 50. let minulého století. Veškeré připomínky, i odborného a věcného charakteru, byly zamítány jedinou větou: „Odporuje politickému záměru zákona.“ Většinu z nich se zřejmě ani nenamáhali číst. ČR v jednu chvíli dělilo jen několik hodin od uvalení sankcí Radou bezpečnosti OSN.
Podle Smlouvy o nešíření jaderných zbraní (NPT) je každý stát provozující jadernou energetiku povinen spolupracovat s Mezinárodní agenturou pro atomovou energii (IAEA), musí mít kontrolní úřad pro jaderná zařízení a jeho inspektoři musí mít zkoušky před komisí IAEA. Veškeré předpisy týkající se jaderných zařízení musí být před jejich schválením dány k předběžné kontrole IAEA. Včetně předpisů upravujících postavení jaderných inspektorů. Takto přísný režim byla zaveden nejen kvůli kontrole jaderných zbraní, ale zejména v zájmu zabránění opakovaní jaderné havárie, jako byla v Černobylu v roce 1986. Sytém je postaven na tom, že se všichni provozovatelé jaderných zařízení vzájemně kontrolují. A práce řídí IAEA. Podle smlouvy NPT mohou být jaderní inspektoři do funkcí instalováni výhradně se souhlasem IAEA.
Tvůrci zákona na tuto smlouvu vůbec nebrali ohled. I pro inspektory Státního úřadu pro jadernou bezpečnost (SÚJB) stanovili stejné podmínky jako pro ostatní úředníky. Návrh byl podle NPT odeslán ke kontrole na centrálu IAEA ve Vídni. Její generální ředitel se napřed zdvořile diplomaticky zeptal českého Ministerstva zahraničních věcí, zdali ČR hodlá odstoupit od Smlouvy o nešíření jaderných zbraní. Odpovědí mu bylo ujištění, že nehodlá. Vzápětí proto vznesl diplomatickou cestou dotaz, co mají tedy znamenat návrhy změn postavení jaderných inspektorů, které je v rozporu s NPT. Ministerstvo zahraničí jeho dotaz předalo tvůrcům zákona, kteří jej zřejmě ani nečetli. Ve lhůtě stanovené NPT vláda IAEA neodpověděla. Po předchozích zkušenostech s Izraelem, Íránem, Pákistánem a Severní Koreou, které se chovaly před ukončením vývoje jaderné bomby podobně, výbor IAEA zahájil proceduru, na jejímž konci je návrh Radě bezpečnosti OSN k uvalení embarga.
ČR od uvalení sankcí Radou bezpečnosti OSN dělilo jen několik hodin. Návrh již byl zařazen na pravidelné jednání RB OSN a do jejího zahájení zbývalo zhruba 8 hodin, když se ředitelce SÚJB Daně Drábové „na své triko“ podařilo najít poslankyni, která by předložila pozměňovací návrh, který návrh zákona dával do souladu s NPT. Návrh SÚJB si vzala na starost tehdejší místopředsedkyně Sněmovny Jaroslava Jermanová (ANO), která jej vložila do veřejného sněmovního systému. A faxem o tom informovala jak generálního ředitele IAEA, tak i generálního tajemníka OSN Pan Ki-muna. Na základě tohoto kroku bylo jednání o uvalení sankcí odloženo. A po schválení pozměňovacího návrhu i zrušeno. Vinou arogance týmu kolem ministra Dienstbiera však ČR stála na pokraji obrovských problémů, kterým donedávna čelil Írán a Korea.
Jak vzniká paskvil
Na výsledné podobě zákona se podepsaly především dva faktory. Neochota ministra financí dát dost peněz na dobré zaplacení úředníků a snaha lidovců a sociálních demokratů napsat zákon tak, aby budoucí vláda prakticky nemohla odvolat z funkcí vysoké státní úředníky, kteří by byli v době jejich vlády jmenováni. To bylo oficiální politické zadání pro tvůrce.
Místo dobrých platů úředníci dostali obtížnější „vyhoditelnost“. Ovšem jen na papíře. Zákon chrání pouze před slušným člověkem, který jej respektuje. Pro psychopata nebo velmi agresivního jedince je jen cárem papíru, se kterým si v lepším případě něco vytře. V horším případě najde na tom papíře způsob, jak člověka vyhodit i neslušným způsobem. Tvůrci zákona se pokusili své funkcionáře ve státní správě papírově „zabetonovat“ i přes negativní zkušenosti se složitým legálním odvoláváním vysokých funkcionářů v policii. Policejní prezident Petr Lessy by do funkce jmenován v době, kdy zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů stanovil, že je jmenován vládou na 5 let, a pokud nespáchá trestný čin, tak nemůže být odvolán. Nový ministr vnitra Jan Kubice (nominován ODS) se jej chtěl zbavit tak moc, že klidně nechal zinscenovat jeho trestní stíhání. A pak jej odvolal a jmenoval si svého policejního prezidenta. Tento případ ukazuje, že může být horší situace než jen „pouhý“ vyhazov z práce. Ještě horší je totiž vyhazov z práce spojený s kriminalizací. Probíhající trestní stíhání totiž člověku velmi komplikuje hledání nového zaměstnání. Petr Lessy z trestního řízení po několika letech vyšel jako nevinný. U soudu pak po dalších letech vysoudil, že byl z funkce odvolán nezákonně. Stát mu vyplatil odškodné. V té době už však Jan Kubice na Ministerstvu vnitra dávno nebyl. Vyvolané problémy za něj musel řešit někdo jiný.
Babišova vláda zvolila přece jen mírnější cestu. Napřed se pokusila zákon novelizovat. Je možné, že pokud by jí to nevyšlo, tak by se ministři odhodlali ve státní správě udělat čistky Kubiceho metodou. Případ Lessy ukazuje, že spustit kriminalizaci nepohodlné osoby a následně ji vyhodit z práce není tak těžké.
Otázky, kde začíná a končí státní správa a kde už je politické vedení ministerstva, však zatím ani v novele nejsou pořádně vyřešeny. Těmi je však třeba při řešení začít. Snad budou mít poslanci dost odvahy a umu najít rozumný kompromis, který by ministrům umožnil úřady řídit a přivést si své spolupracovníky. A přitom dal běžným úředníkům, kteří provádějí správní řízení dostatečnou jistotu pro férové vyřizování spisů. Ani to nebude jednoduché. Zatím se to ministrům ani zákonodárcům nikdy nepovedlo. Možnost tu však při otevřeném zákoně stále je.
Psali jsme:
Jste politik? Zveřejněte bez redakčních úprav vše, co chcete. Zaregistrujte se ZDE.
Jste čtenář a chcete komunikovat se svými zastupiteli? Zaregistrujte se ZDE.
