Co následuje poté, když ministr jménem České republiky podepíše mezinárodní smlouvu?
Záleží na tom, jaká mezinárodní smlouva to je. U dvoustranných smluv může smlouva vstoupit v platnost i podpisem. Mnohostranné smlouvy se připravují tak, že skupina odborníků nebo zástupců států připraví návrh textu smlouvy. Samotný podpis ministrem nebo jiným zástupcem země zpravidla vyjadřuje souhlas s předloženým textem. S tím, že daný text vyjadřuje to, na čem se příslušné státy dohodly v procesu vyjednávání. Podpis smlouvy sám o sobě neznamená, že by smlouva stát plně zavazovala. U většiny smluv tohoto druhu je v ČR nutný souhlas Parlamentu, aby smlouva mohla být ratifikována. Teprve poté je možné odeslat ratifikační listinu k depozitáři.
Plně právně zavazovat stát může smlouva až poté, kdy vstoupí v platnost. Většinou je pro to ve smlouvě stanovena podmínka určitého počtu ratifikací. Obvykle je také stanovena určitá lhůta, která musí pro vstup v platnost uplynout od uložení poslední požadované ratifikační listiny. Je to něco na způsob legisvakanční lhůty. Řeší se to většinou tak, že smlouva obsahuje ustanovení, podle nějž smlouva vstupuje v platnost například čtyřicátým dnem následujícím po uložení padesáté ratifikační listiny v sídle depozitáře.
Samotný podpis na smlouvě stanoví státu pouze povinnost v nějaké dohledné době smlouvu buď ratifikovat, nebo sdělit, že na smlouvě nehodlá participovat. Podle dosavadních zkušeností s mezinárodním právem může ta dohledná doba znamenat i několik desetiletí.
Fotogalerie: - Babiš v sídle Frontexu
Jaký právní režim platí během doby od podpisu smlouvy až po její ratifikaci, nebo rozhodnutí, kterým parlament ratifikaci zamítá?
Porušení tohoto pravidla by představovala situace, kdyby se stát rozhodl, že jeho ozbrojené složky budou na hranicích do migrantů střílet. Nebo kdyby vláda rozhodla, že migranti budou zavíráni do věznic či nějakých internačních táborů. Což v Evropě nebo v ČR asi nehrozí.
Praktickým příkladem politiky, která je v rozporu s právní úpravou navrženou v kompaktech, je opatření, které nařídil provádět americký prezident Donald Trump a podle něhož mají být migrujícím Jihoameričanům a Mexičanům na území USA odebírány děti.
Náš stát je v rámci Evropské unie kritizován za přístup k migrantům. Zejména za to, že je nechceme přijímat. Někdo dokonce tvrdí, že tady vůbec žádní nejsou. Myslím si, že jich tu ve skutečnosti máme docela dost. A nikdo z nich si podle mého názoru nemůže stěžovat na to, že by s ním bylo zacházeno nějak šikanózně nebo diskriminačně. U nás se s nimi zachází jako v normální civilizované zemi.
Psali jsme:
Jaké kategorie mezinárodních smluv podle našeho práva rozlišujeme?
Mezinárodní smlouvy rozlišujeme standardně na prezidentské a vládní nebo resortní. Ty nejdůležitější spadají většinou do kategorie prezidentských smluv. V jejich případě dává prezident republiky podle Ústavy vládě ad hoc souhlas k jejich vyjednání. K přijetí mezinárodně právního závazku pro Českou republiku je v jejich případě třeba, aby k ratifikaci udělily souhlas obě komory Parlamentu. Mezi prezidentské smlouvy jsou zařazovány takové dokumenty, k jejichž provedení je třeba změnit vnitrostátní zákony nebo přijmout nějaký nový zákon.
V případě vládních nebo resortních smluv byla na vládu respektive ministerstva přenesena pravomoc k jejich sjednávání rozhodnutím prezidenta Václava Havla, které bylo vyhlášeno pod číslem 144/1993. Jde o smlouvy, které nevyžadují souhlas Parlamentu. Může však jít pouze o smlouvy, které svým obsahem vyhovují našemu právnímu řádu. V případě resortních smluv musí přesně zapadat do pravomocí, které byly zákonem svěřeny příslušnému ministerstvu. V případě mezivládních smluv mohou být touto cestou sjednány dokumenty pouze v případě, kdy má vláda k takovému kroku zákonné zmocnění.
V těchto případech může bez další kontroly ze strany Parlamentu mezinárodní smlouvy uzavírat buď příslušný ministr, nebo předseda vlády. Takovéto smlouvy mohou stát zavazovat už na základě podpisu.
Jak se podle práva řeší situace, kdy je ratifikovaná mezinárodní smlouva v rozporu s vnitrostátním zákonem?
Který prezident podle vás udělal pro naši zemi nejvíce?Anketa
U soudu se však můžete domáhat i plnění závazků, které na sebe stát vzal i resortní smlouvou. V článku 1 odstavci 2 Ústavy je totiž stanoveno, že Česká republika dodržuje závazky, které jí vyplývají z mezinárodního práva. Občan tedy může legitimně očekávat, že když Ministerstvo dopravy jménem státu uzavře mezinárodní smlouvu, v níž se zaváže k prohlubování dna Labe a udržování této řeky splavné od Kolína až ke státním hranicím za Děčínem, měl by tak činit. Když občanovi nebo firmě vznikne škoda nečinností státních orgánů nebo jejich chybným postupem, který způsobil, že nemůže přepravovat náklady buď vůbec, nebo jen v omezeném množství, tak má možnost žalovat stát o náhradu škody.
Do jaké kategorie by měly být řazeny Globální kompakt o uprchlících a Globální kompakt o bezpečné, řízené a legální migraci?
Jde o politická ujednání, která by podle článku 49 Ústavy před ratifikací měla podléhat souhlasu obou komor Parlamentu, tedy za předpokladu, že budou smluvními stranami skutečně považovány za mezinárodní smlouvy. Standardně by k jejímu vyjednávání a sjednání měl být někdo prezidentem republiky řádně zmocněn. V tuto chvíli není obecně známo, jestli to prezident republiky udělal. Běžné veřejnosti zatím není známo ani to, jestli vláda oba dokumenty považuje za řádnou mezinárodní smlouvu, nebo jakousi deklaraci, která proklamuje snahu o dosažení určitých cílů, jichž má být postupně dosaženo.
Může prezident republiky, třeba i na poslední chvíli před ministerskou konferencí v Marrákeši, kde mají být oba kompakty slavnostně podepsány, vládě nařídit, že tato smlouva nemá být jménem ČR podepsána?
Prezident republiky může kdykoli vládě odebrat pravomoc sjednat tyto smlouvy. Stejně jako u kterékoli jiné mezinárodní smlouvy. Standardně prezident dává vládě nebo některému ministrovi plnou moc k vyjednávání a ke sjednání mezinárodní smlouvy. A tuto plnou moc samozřejmě může kdykoli odvolat.
Asi by nebylo taktické udělat něco takového ještě během procesu vyjednávání v odborné skupině, která připravuje návrh textu, jenž je pak předložen státům k posouzení a podpisu, nebo ke sjednání eventuální výhrady. Vždy je lepší vědět, co přesně se chystá, stejně tak je vhodné na přípravě textu smlouvy spolupracovat a prosazovat v této fázi vyjednávání vlastní představy o mezinárodně právní úpravě dané otázky.
Nicméně podle Ústavy platí, že bez souhlasu prezidenta republiky, vyjádřeného formou podpisu ratifikační listiny, nemůže vláda tzv. prezidentskou mezinárodní smlouvu uzavřít. V případě mezinárodní smlouvy tohoto typu je k jejich sjednání nutné, aby je podepsal prezident republiky a kontrasignoval ji i předseda vlády. Oba musí jednat ve shodě.
Prezident republiky má v případě mezinárodních smluv pravomoc absolutního veta. Ani Parlament nemůže jeho nesouhlas žádným způsobem přehlasovat. Jde o zcela jinou situaci než v případě zákonů, kde Ústava zakotvuje sistační veto, které má pouze pozdržovací charakter a Poslanecká sněmovna jej může v Ústavě předepsaným kvórem přehlasovat.
Fotogalerie: - Šarvátky v ulicích Drážďan
Může Parlament nebo některá z jeho komor vládě formou usnesení zakázat sjednání mezinárodní smlouvy ještě před jejím podpisem?
Sjednávání mezinárodních smluv je ústavně vyhrazeno moci výkonné, konkrétně prezidentu republiky. K ratifikaci je nutno ještě spolupodpis předsedy vlády, Parlament se ke smlouvě vyjadřuje u těch nejdůležitějších typů smluv – smluv podle čl. 49 Ústavy až poté, co vláda text vyjednané mezinárodní smlouvy předloží Poslanecké sněmovně se žádostí o schválení před ratifikací. Je to jedna z kontrolních funkcí, kterou Parlament má. Zjednodušeně lze říci, že Parlament kontroluje moc výkonnou, aby nedocházelo k obcházení jeho zákonodárné pravomoci tím, že výkonná moc zaváže Českou republiku k něčemu, co má vnitrostátně aplikační přednost a co jinak v rámci dělby moci přísluší Parlamentu, k něčemu, co je v rozporu se zákonem. Nic však nebrání tomu, aby k připravovanému návrhu smlouvy zaujal Parlament politické stanovisko už v průběhu vyjednávání.
Může parlament nebo některá z jeho komor vládě ještě před podpisem uložit povinnost sjednání výjimek?
Máte-li na mysli výhrady k přijímané mezinárodní smlouvě, pak při schvalovacím procesu lze dle mého názoru podmínit tím, že Česká republika při ratifikaci takové výhrady uplatní. Je jen třeba připomenout, že výhrady lze činit pouze v případě, že se na nich smluvní strany dohodnou, nebo v případě, že se otázka výhrad při vyjednávání neřeší, takové výhrady, které nejsou v rozporu s předmětem a účelem smlouvy. Jen na okraj bych rád podotkl, že v některých případech je možnost uplatnit výhrady zcela vyloučena.
Jak se rozlišuje, která mezinárodní smlouva je pro náš stát právně závazná?
Mezinárodní smlouva pro nás může být platná teprve od okamžiku, kdy vstoupí v platnost mezinárodně. Když u nás proběhne řádně její schvalovací proces – ústavněprávní ratifikace, prezident a předseda vlády opatří ratifikační listinu svými podpisy a vláda, zpravidla prostřednictvím Ministerstva zahraničních věcí, zašle ratifikační listinu depozitáři. Jeho úkolem je shromažďovat a uchovávat ratifikační listiny a informovat ostatní signatáře o jejich uložení. Eventuálně je informovat o tom, že některý stát učinil vůči části smlouvy výhradu. Ostatní státy na to pak mohou reagovat tím, že výhradu přijmou, odmítnou nebo odmítnou kvalifikovaně. O tom pak má depozitář ¨povinnost rovněž informovat všechny ostatní státy, které jsou zainteresovány na sjednání příslušné smlouvy. V okamžiku, kdy se u depozitáře sejde dostatek ratifikačních listin, který je ve smlouvě stanoven jako minimální počet pro vstup smlouvy v platnost, tak tuto skutečnost oznámí všem stranám.
Ve většině mezinárodních smluv je navíc stanovena ještě časová podmínka. Jako příklad lze uvést Statut Mezinárodního trestního soudu, v němž je stanoveno, že smlouva vstupuje v platnost čtyřicátým dnem následujícím po uložení čtyřicáté ratifikační listiny. V okamžiku dosažení potřebného počtu ratifikačních listin depozitář tuto informaci zveřejňuje a dává ji na vědomí zainteresovaným vládám, aby se mohly připravit na to, že za stanovený počet dnů bude smlouva z mezinárodněprávního hlediska závazná.
Kromě toho existuje ještě povinnost registrovat mezinárodní smlouvy v Sekretariátu OSN, který vede Sbírku mezinárodních smluv na mezinárodní úrovni. Jednotlivé státy mají vedle toho ještě vlastní sbírky mezinárodních smluv, v nichž zveřejňují smlouvy, které stát sjednal. I ČR má nyní takovou Sbírku mezinárodních smluv. Dříve byla většina mezinárodních smluv u nás zveřejňována ve Sbírce zákonů. Dnes se ve Sbírce mezinárodních smluv sděluje, kdy příslušná smlouva vstoupila v platnost. To je důležité zejména pro situace, kdy jsou subjektům vnitrostátního práva uloženy nějaké povinnosti nebo přiznána nějaká práva, aby se eventuálně mohly dovolávat mezinárodní smlouvy před vnitrostátními soudními nebo správními orgány.
Psali jsme:
Mohl by se v případě, pokud by se ČR stala smluvní stranou migračního a uprchlického kompaktu a české zákony by s nimi byly v rozporu, migrant v ČR domáhat u soudu pro něj příznivějšího zacházení, které by zaručovaly tyto smlouvy?
V případě, pokud by ČR sjednala a ratifikovala tyto dokumenty a ony poté vstoupily v platnost, tak by se mohl domáhat zacházení podle těchto mezinárodních smluv nejen u soudu, ale i u správního orgánu. Například u Cizinecké policie nebo Ministerstva vnitra. S tím, že pokud by mu správní orgán nepřiznal práva, která by mu zaručovala mezinárodní smlouva, tak by mohl využít opravného prostředku ve formě správní žaloby. I v tomto případě by platilo, že při aplikaci práva by mezinárodní smlouva měla přednost. Konečné rozhodnutí by pak bylo na soudech.
Podle jakých kritérií se rozlišuje, jestli je mezinárodní smlouva pouze jakýmsi nezávazným deklaratorním projevem, nebo už stát zavazuje k plnění určitých povinností?
V mezinárodním právu se rozlišují tvz. „hard law“ a „soft law“ dokumenty. Soft law dokumenty nenaplňují formální požadavky stanovené pro mezinárodní smlouvu. Typickým příkladem je rezoluce Valného shromáždění OSN. Jsou sice důležité, ale protože se přijímají konsensem jen na diplomatické půdě Valného shromáždění OSN a dále už nejsou podrobovány žádnému souhlasu jiných státních orgánů jako třeba Parlamentu, tak jsou považovány za právně nezávazné, ale pouze doporučující. Přestože v sobě často obsahují něco, co už mezinárodně právně závazné je.
Hard law smlouvy musí být formálně a obsahově dokonalé. Jejich příprava se děje formou vyjednání na diplomatické půdě, po níž následuje sjednávací a ratifikační proces, který je zakotven ve Vídeňské úmluvě o smluvním právu. V ní jsou také zakotveny požadavky na pravidla vstupu smluv v platnost.
Druhým kritériem, podle něhož poznáme závaznou smlouvu, je její obsah. Jsou smlouvy, které jsou formálně dokonalé, ale jejich obsah je natolik vágní a nejasný, že se podle nich prakticky nelze ničeho domáhat. Za takovou smlouvu byl považován Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech. Například v článku 9 je v něm stanoveno: smluvní strany uznávají právo každého na sociální zabezpečení, zahrnujíce v to právo na sociální pojištění. Nikde dále už však není vymezeno, na co přesně má mít každý nárok. Třeba jaká má být výše starobního důchodu nebo dávek v nemocenské. U smluv tohoto typu je obtížné stanovit přesná pravidla. Každý stát má s ohledem na svůj ekonomický výkon jiné možnosti, kolik může investovat do sociálního zabezpečení svých obyvatel. Je jasné, že nelze srovnávat sociální a zdravotní zabezpečení ve Švýcarsku s úrovní nějaké rozvojové země třeba v Africe. Takže ani není možné napsat jednotnou celosvětovou formulaci zaručených práv v této oblasti. To, co je v Německu považováno za standard a je všeobecně přijatelné, je pro země jako Tanzánie nesplnitelné. Proto by její zástupci nemohli s čistým svědomím sjednat smlouvu, která by jejich zemi zavázala k vyplácení přesně stejných důchodů jako v Německu. S ohledem na tyto skutečnosti jsou některé smlouvy – zejména v oblasti hospodářských a sociálních práv – psány velmi obecnými a vágními formulacemi, takže jsou někdy považovány za soft law.
Jak je to s vymahatelností závazků u obou druhů smluv?
Záleží na tom, jaký je smluvně stanovený kontrolní mechanismus. Jestli je stanoven nějaký orgán, na nějž se jednotlivec může obracet se stížností na porušení smluvně zaručených práv, nebo jestli smlouva zakotvuje jen jakýsi všeobecný dohled k vyhodnocování, zda trendy směřují ke splnění cílů smlouvy.
Nejlépe se to chápe na konkrétních příkladech. Typickou hard law smlouvou je Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod. V ní a jejích dodatkových protokolech jsou přesně vymezena práva a svobody, které se zavázaly dodržovat státy, jež jsou smluvními stranami. Úmluvou byl také zřízen Evropský soud pro lidská práva, který sídlí ve Štrasburku. Úmluva rovněž stanoví postup, kterým se stěžovatel může domáhat před tímto soudem ochrany proti porušování smluvně zaručených práv nebo proti nečinnosti orgánů smluvního státu, který má za následek, že jsou jeho práva krácena. Ten, kdo se nachází na území smluvního státu, se může domáhat práv zaručených Úmluvou samozřejmě už u vnitrostátních správních a soudních orgánů. Právní řády jednotlivých států, které jsou smluvní stranou Úmluvy, jsou v detailech odlišné. Jejich celkový smysl však musí být takový, aby vyhovoval tomu, co je zaručeno Úmluvou. Například v oblasti práva na svobodu a osobní bezpečnost a práva na spravedlivý proces, které upravují články 5 a 6 Úmluvy, má každý stát své vlastní procesní předpisy pro vedení trestního nebo soudního řízení. Některé státy mají pro všechny druhy kriminality příslušný jako prvoinstanční soud na nejnižší teritoriální úrovni, a jiné státy mají příslušnost soudů rozdělenou podle závažnosti trestného činu. Některé země mají ústavní soud nebo jeho obdobu, a jiné nikoli. Ve všech zemích, které jsou smluvní stranou Úmluvy však platí, že obviněný má právo na obhájce, může nechat předvolávat svědky a musí být považován za nevinného, dokud mu zákonným způsobem nebyla prokázána vina. Každý, kdo se nachází na území smluvního státu, má Úmluvou zaručeno, že jeho věc musí být v přiměřené lhůtě projednána před spravedlivým a nestranným soudem. Každý má také právo, aby rozhodnutí v jeho věci bylo na základě odvolání přezkoumáno. V případě, kdy člověk vyčerpá všechny opravné prostředky – rozhodnutí v jeho věci bylo přezkoumáno soudem a nadřazenými soudy – a přesto má pocit, že bylo v jeho neprospěch postupováno v rozporu s Úmluvou, tak má za přesně stanových podmínek možnost se obrátit na Evropský soud pro lidská práva. Jeho rozhodnutí ve věci je pak pro stát, který je smluvní stranou Úmluvy, závazné a musí být provedeno. U nás provedení zajišťuje Ústavní soud.
Druhým typickým příkladem hard law je Mezinárodní pakt o občanských a politických právech. Práv v nich zaručených se člověk nacházející se na území smluvního státu může domáhat nejen u vnitrostátních orgánů. Podle prvního opčního protokolu se po vyčerpání všech opravných prostředků může i jednotlivec obrátit se stížností na porušování práv zakotvených v Paktu na Výbor Spojených národů pro lidská práva. Jeho stížnost je pak posouzena stálým výborem 18 právních expertů volených Valným shromážděním OSN. Posudek ve věci napadené stěžovatelem je pak zaslán jak stěžovateli, tak i orgánům státu, jejichž postup byl napaden. A pokud je konstatováno porušení práv zaručených paktem, tak se stěžovatel na základě nálezu může domoci nápravy nebo odškodnění.
Typickým příkladem obsahově soft law je Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech. Jeho článek 6 zaručuje každému právo na práci, které zahrnuje právo každého na příležitost vydělávat si na živobytí svojí prací, kterou si svobodně vybere nebo přijme. Nikde v něm však nejsou zakotveny konkrétní mechanismy, které by stát nutily k zajištění práce pro každého. Pakt pouze nabádá smluvní státy, aby činily opatření jako programy technického a odborného zaškolení a výcviku, a prováděly plány k dosažení stálého hospodářského, sociálního a kulturního rozvoje a plné a produktivní zaměstnanosti za podmínek zajišťujících jednotlivci základní politické a hospodářské svobody. V Paktu však nikde není zakotven způsob, jakým by se člověk mohl domáhat, že právě jemu má stát zajistit práci.
U těchto typů smluv je kontrola dodržování závazků prováděna většinou formou výroční konference expertů, kteří vyhodnocují, co vše bylo ve smluvních státech zajištěno. Například jaké procento lidí je gramotné, kolik stát dává na školství a jak se jeho vzdělávací soustava vyvíjí. O svých poznatcích konference sepíše zprávu. Avšak ani konference na úrovni ministrů nemá žádnou pravomoc přikázat některé zemi, že musí dát více peněz třeba na důchody. Její závěry jsou pouze doporučující. Je např. poukazováno na to, že státy dlouhodobě nedodržují svůj závazek vyplývající z čl. 7 odst. 1 Paktu o hospodářských sociálních a kulturních právech a odměna za stejnou práci u muže je stále vyšší než u ženy a ani pravidelná kontrola plnění závazků v této oblasti na věci zatím příliš moc nezměnila.
V poslední době se objevují některé případy, kdy se podařilo soudní cestou vynutit práva zaručená v některých ustanoveních soft law. Jako příklad lze uvést právo na svobodné sdružování v odborových organizacích, které zaručují jak úmluvy Mezinárodní organizace práce, tak i článek 8 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech. Ve všech případech však šlo o ustanovení, která byla dostatečně přesná, aby je bylo možno vyložit.
Jak lze poznat hranici, kdy už z formulace obsažené v mezinárodní smlouvě pro stát vzniká vynutitelný právní závazek?
Podle toho, zda jej lze v konkrétní situaci vyložit. Zákaz zabíjení válečných zajatců, který je obsažen v třetí Ženevské úmluvě o zacházení s válečnými zajatci, je jasný závazek. Odpovědnost za tento přesně definovaný čin lze jasně prokázat. Podobné je to se zákazem mučení, které je kogentně vymezeno pravidly mezinárodního práva. Od těchto pravidel se státy nesmí odchýlit. V těchto případech je mezinárodním právem navíc stanoveno, že tyto zákazy působí erga omnes neboli vůči všem. Každý stát i jednotlivec je jimi vázán.
Zcela jiná je situace v případě vágních, mnohdy pouze rámcových, ustanovení smluv, v nichž se státy zavazují k trvalému zlepšování vzdělávání nebo sociálního zabezpečení. Takovou formulaci lze v nějakém nalézacím řízení velmi těžko uchopit. Proto jsou také obtížně vymahatelné. Nebo prakticky nevynutitelné.
Redakci PL můžete podpořit i zakoupením předplatného. Předplatitelům nezobrazujeme reklamy.
Jste politik? Zveřejněte bez redakčních úprav vše, co chcete. Zaregistrujte se ZDE.
Jste čtenář a chcete komunikovat se svými zastupiteli? Zaregistrujte se ZDE.
autor: Martin Kunštek
