Ministerstvo financí podruhé ani ne po dvou letech navrhlo, aby celníci mohli vyšetřovat daňové trestné činy. Náměstkem Celní správy pro pátrání je bývalý šéf Útvaru pro odhalování organizovaného zločinu Robert Šlachta a do struktur Ministerstva financí s ním zamířilo hned několik jeho podřízených. K vyšetřování trestých činů je ale oprávněna pouze policie.
Že chtějí celníci vyšetřovat, vyplývá z novely zákona o celní správě a novely trestního řádu, kterou vložilo Ministerstvo financí v tichosti v dubnu do připomínkového řízení. Tématem se zabývala v utajení i Bezpečnostní rada státu. Celníci by podle návrhu novel mohli vyšetřovat trestné činy od ledna 2021. Ministerstvo také požaduje pro celníky rozšíření pravomocí na prověřování trestních oznámení i u dalších daní, aktuálně mohou vyšetřovat trestnou činnost spojenou s odvody DPH a spotřebních daní.
Není to poprvé, co ministerstvo tento návrh tlačí do Poslanecké sněmovny. První návrh padl v srpnu 2016, kdy Ministerstvo financí vedl šéf hnutí ANO a současný premiér Andrej Babiš (ANO) a na post náměstka mířil Robert Šlachta, který předtím odešel od policie kvůli reformě elitních útvarů. Andrej Babiš nakonec od průlomového návrhu na udělení vyšetřovacích pravomocí ustoupil, protože pro něj nezískal podporu mezi stranami v tehdejší Poslanecké sněmovně.
Tvrdě proti se ovšem v připomínkovém řízení k novelám zákonů postavilo Ministerstvo vnitra. „Na úvod této připomínky sdělujeme, že zásadně odmítáme posilování kompetencí Celní správy České republiky v oblasti trestního řízení. Navrhované změny trestního řádu představují výrazný zásah do trestní politiky státu a bezpečnostního systému České republiky,“ stojí hned na začátku připomínek Ministerstva vnitra (viz celý dokument pod textem článku, pozn.red.).
Proto by podle vnitra měly být prováděny takové změny na základě zevrubné analýzy dat o stavu, struktuře a dynamice dotčeného druhu kriminality, zejména se zaměřením na nápad trestné činnosti, povahu a sofistikovanost trestné činnosti a se zaměřením na personální situaci u jednotlivých útvarů policie, respektive bezpečnostních sborů. „Žádná taková analýza nebyla předložena, přičemž navrhované změny mají silný destabilizační potenciál vůči činnosti orgánů činných v trestním řízení,“ tvrdí ve své analýze Ministerstvo vnitra.
Psali jsme:
Orgány Celní správy jsou totiž primárně dohledovým a správním orgánem v takzvaných svěřených působnostech, zejména v oblastech správy spotřebních daní a cel. A nejsou zřízeny k vedení přípravného trestního řízení ve všech jeho fázích. Kompetence pověřeného celního orgánu ve smyslu trestního řádu je pouze kompetencí doplňkovou k činnosti a postavení policie jako orgánu činného v trestním řízení.
„Navrhované znění § 12 odst. 2 písm. d) trestního řádu, zvláště pak bod 2 předmětného ustanovení, je však natolik široce definované, že umožňuje, aby pověřené celní orgány prováděly prověřování, respektive vyšetřování ve vztahu až k desítkám trestných činů, a to napříč trestním zákoníkem – hospodářská trestná činnost, trestná činnost proti životnímu prostředí, trestné činy obecně nebezpečné. Navržená dikce „spáchaných porušením právních předpisů v oboru působnosti orgánů Celní správy“ totiž nekonkretizuje, zda se jedná o právní předpisy, na jejichž základě Celní správa projednává přestupky v dané oblasti – napřílkad zákon o hazardních hrách – nebo zda jde i o předpisy zakládající pouze kontrolní pravomoci Celní správy, aniž by Celní správa České republiky projednávala přestupky, například zákon o zaměstnanosti,“ analyzují ministerští úředníci návrh financí. Bez bližší konkretizace zmíněných právních předpisů lze z navrhovaného znění novel zákona o celní správě a novely trestního řádu dovozovat působnost Celní správy i u trestných činů, které lze s činností celníků spojovat velice obtížně. „Ad absurdum by bylo možné dovozovat působnost Celní správy například u trestného činu obchodování s lidmi za účelem nucené práce, který bude spáchán i za pomoci porušení zákona o zaměstnanosti, nebo trestného činu obecného ohrožení, který bude spáchán porušením ‚lihových‘ zákonů,“ připomínají analytici známou kauzu metanol.
Neumí to
Navrhovaná změna prý přináší i vysoké riziko nesdílení informací a překrývání kompetencí. Ve všech státech, kde různé složky odděleně pracují na téže oblasti kriminality, řeší problémy plynoucí z toho, že jednotlivé složky si chrání své případy, současně se ale potkávají na stejných kauzách nebo u stejných podezřelých, aniž by o tom věděly, navzájem si konkurují. Tyto problémy odstraňují metody společné práce – v České republice funguje kvůli tomu takzvaná Daňová kobra.
Psali jsme:
„V důsledku realizace navrhované změny dojde ke zdvojení počtu orgánů, které se daňové trestné činnosti věnují. Bude složitější činnost složek koordinovat, bude-li to vůbec možné. Orgány, které podávají pravidelně trestní oznámení, typicky Generální finanční ředitelství, přestanou mít jasno v tom, komu daňovou trestnou činnost oznamovat. Změna rozmělní informační toky mezi spolupracujícími součástmi a ohrozí v současnosti nastavenou výměnu informací. Bude docházet k duálnímu rozpracování kauz. Vzniká zde velký prostor pro kompetenční spory, ať už negativní, či pozitivní,“ varuje dále Klára Štěpánková z Ministerstva vnitra. Oba typy konfliktů mohou mít podle ní řešení v linii dozorujících státních zástupců, avšak řešení těchto konfliktů není hlavním problémem, který vnitro spatřuje. „Za ten považujeme riziko souběžného, konkurujícího si prověřování prováděného různými policejními orgány. V současnosti neexistuje žádný mechanismus, který by zajistil, že se tyto orgány o práci na téže věci dozvědí. Na úrovni státního zastupitelství informovanost pravděpodobně také nebude zajištěna a toto riziko ještě více stoupá u citlivých případů hodných zvláštního zřetele zejména pod dozorem obou Vrchních státních zastupitelství. Reálně tak bude hrozit zmaření prováděných úkonů či celého prověřování z důvodu nekoordinovaného provádění úkonů trestního řízení konkurujícími si policejními orgány,“ alarmují před přijetím zmiňovaných novel analytici Ministerstva vnitra.
Předchozí návrh na udělení pravomocí k vyšetřování Celní správě podpořil například prezident Miloš Zeman. Ministerstvo v materiálu podruhé poukazuje na to, že záměr souvisí s dlouhodobou koncepcí rozvoje celní správy, o níž se na ministerstvu diskutuje od roku 2007. Podle úřadu by se tím zjednodušilo, zrychlilo a zefektivnilo trestní řízení.
Jestliže dnes celníci přijdou na daňový trestný čin, musí ho buď rovnou předat policii, nebo jej mohou se souhlasem státního zástupce prověřovat. Jejich pravomoci ale končí před zahájením trestního stíhání, kdy věc přebírají policisté. Až k soudu může policejní orgán celní správy věc dovést pouze v případech takzvaného zkráceného přípravného řízení.
Ministerstvo financí u prvního návrhu, v srpnu 2016, uvedlo, že obdobná situace jako v České republice, kdy celníci figurují pouze v přípravném řízení, je v Irsku, Bulharsku, Švédsku nebo Nizozemsku. Naopak u všech sousedů, ale například i ve Finsku, Francii, Itálii, Řecku nebo Maďarsku se celníci účastní celního řízení v dalších fázích vyšetřování.
DOKUMENT
MINISTERSTVO VNITRA
P ř i p o m í n k y
k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů
Zásadní připomínky:
K čl. II – obecně k novele trestního řádu:
Na úvod této připomínky sdělujeme, že zásadně odmítáme posilování kompetencí Celní správy České republiky v oblasti trestního řízení. Navrhované změny trestního řádu představují výrazný zásah do trestní politiky státu a bezpečnostního systému České republiky, proto by měly být prováděny na základě zevrubné analýzy dat o stavu, struktuře a dynamice dotčeného druhu kriminality, zejména se zaměřením na nápad trestné činnosti, povahu a sofistikovanost trestné činnosti a se zaměřením na personální situaci u jednotlivých útvarů Policie České republiky, resp. bezpečnostních sborů. Žádná taková analýza nebyla předložena, přičemž navrhované změny mají silný destabilizační potenciál vůči činnosti orgánů činných v trestním řízení.
Stávající § 12 odst. 2, resp. § 161 trestního řádu jsou založeny na myšlence, že hlavním vyšetřovacím orgánem jsou útvary Policie České republiky. Úprava působnosti tzv. zvláštních policejních či vyšetřovacích orgánů (např. pověřené celní orgány, pověřené orgány Vojenské policie) představuje pouze výjimku z tohoto základního pravidla a jako s výjimkou s ní musí být též nakládáno. Při jakékoliv úpravě působnosti zvláštních policejních či vyšetřovacích orgánů musí být respektováno vůdčí postavení útvarů Policie České republiky. Toto základní pravidlo nesmí být vyprazdňováno za pomoci široce definovaných výjimek. Orgány Celní správy České republiky jsou primárně dohledovým a správním orgánem ve svěřených působnostech, zejména v oblastech správy spotřebních daní a cel. Nejsou zřízeny k vedení přípravného řízení ve všech jeho fázích. Kompetence pověřeného celního orgánu ve smyslu § 12 odst. 2 písm. d) trestního řádu je pouze kompetence doplňková k činnosti a postavení Policie České republiky jakožto orgánu činného v trestním řízení.
Navrhované znění § 12 odst. 2 písm. d) trestního řádu, zvláště pak bod 2 předmětného ustanovení, je však natolik široce definované, že umožňuje, aby pověřené celní orgány prováděly prověřování, resp. vyšetřování ve vztahu až k desítkám trestných činů, a to napříč trestním zákoníkem (hospodářská trestná činnost, trestná činnost proti životnímu prostředí, trestné činy obecně nebezpečné). Navržená dikce „spáchaných porušením právních předpisů v oboru působnosti orgánů Celní správy" totiž nekonkretizuje, zda se jedná o právní předpisy, na jejichž základě Celní správa České republiky projednává přestupky v dané oblasti (např. zákon o hazardních hrách), nebo zda jde i o předpisy zakládající pouze kontrolní pravomoci Celní správy České republiky, aniž by Celní správa České republiky projednávala přestupky (např. zákon o zaměstnanosti). Bez bližší konkretizace těchto právních předpisů lze z navrhovaného znění dovozovat působnost Celní správy České republiky i u trestných činů, které lze s činností Celní správy České republiky spojovat velice obtížně. Ad absurdum by bylo možné dovozovat působnost Celní správy České republiky například u trestného činu obchodování s lidmi za účelem nucené práce, který bude spáchán i za pomoci porušení zákona o zaměstnanosti, nebo trestného činu obecného ohrožení, který bude spáchán porušením „lihových" zákonů (viz např. kauza metanol).
Navrhované změny § 12 odst. 2 písm. d) trestního řádu ve spojení s navrhovaným zněním § 161 odst. 7 trestního řádu fakticky rozšiřují působnost pověřených celních orgánů na celé přípravné řízení a navíc rozšiřují jejich věcnou příslušnost k vedení řízení pro všechny daňové trestné činy. V podstatě se tedy zřizuje paralelní policejní orgán.
Z předloženého materiálu není také zřejmé, jakým způsobem předkladatel došel k závěru, že návrh zákona je spojen s navýšením počtu příslušníků o 115 tabulkových míst. Postrádáme detailní údaje o nové organizační struktuře Celní správy České republiky, početních stavech jednotlivých odborů pátrání a specializaci nových tabulkových míst.
V předkládané důvodové zprávě chybí jakákoliv data o počtu zpracovávaných případů, o počtu ukončených případů, o počtu předávaných případů apod.
Navrhované rozšíření působnosti Celní správy České republiky i do oblasti vyšetřování trestné činnosti pak představuje výraznou kvalitativní změnu v činnosti Celní správy České republiky. Výkon pravomocí vyšetřovacího orgánu je spojen s výrazným posílením pravomocí, ale rovněž se zcela zásadní změnou v povaze prováděných procesních úkonů. Prověřování je z povahy věci vedeno utajovaně. Fáze prověřování pak spočívá především v získávání informací důležitých pro dané trestní řízení, aniž by byl policejní orgán konfrontován s obviněnou osobou a především pak s jejími obhájci. Policejní vyšetřovatel však vede výslechy obviněných, je v úzkém kontaktu se státním zástupcem, zodpovídá za řádné vedení trestního spisu a dále zodpovídá za to, že obviněná osoba a další osoby na řízení zúčastněné nebudou kráceny na svých procesních právech, musí tedy mít zevrubnou znalost trestního řádu. Fáze vyšetřování rovněž otevírá další procesní možnosti ve vztahu k zajištění majetku. Vedení vyšetřování tak klade velice vysoké nároky na osoby „vyšetřovatelů", kteří musí čelit soustavnému pracovnímu tlaku a stresu. Lze říci, že vyšetřování je zcela jinou trestněprávní a policejní disciplínou než prověřování trestné činnosti. Z předkládaného materiálu není zřejmé, jakým způsobem hodlá Celní správa České republiky popisované úkoly plnit, a to zvláště za současné situace na pracovním trhu. Případné přetahování bezpečnostních sborů o příslušníky totiž rozhodně není systémovým řešením, které bude prospívat České republice.
Návrh pak dle našeho názoru přináší následující problémy:
-
Finanční šetření
Nezbytnou součástí prověřování a vyšetřování nejen daňové a hospodářské trestné činnosti je řádné vedení finančního šetření, na které přirozeně navazuje fáze zajišťování výnosů z trestné činnosti. Policie České republiky se této problematice dlouhou dobu intenzivně věnuje a podařilo se jí vybudovat funkční systém specialistů na finanční šetření, kteří jsou zastoupeni na úrovni okresních i krajských útvarů Policie České republiky a útvarů s celostátní působností (NCOZ SKPV a NPC SKPV). Tento systém je oceňován mezinárodními experty (Evropská unie, Rada Evropy – výbor Moneyval). Tomu odpovídají i dosavadní výsledky stran zajištěného a odčerpaného majetku, např. od roku 2011 byl odčerpán majetek v hodnotě téměř 9 miliard Kč, další majetek v hodnotě desítek miliard je zajištěn.
Odlišná situace však panuje u Celní správy České republiky, která doposud nevybudovala dostatečné zázemí pro řádné vedení finančního šetření. Z tohoto důvodu se obáváme, že v případě navrhovaného rozšíření pravomocí nebude Celní správa České republiky schopna úspěšně provádět finanční šetření a zajišťovat výnosy z trestné činnosti. Výnosy z trestné činnosti, které Celní správě České republiky uniknou, tak budou moci být použity pro další nelegální aktivity pachatelů.
V této souvislosti lze ještě uvést, že problematika boje proti praní peněz a zajišťování či odčerpávání výnosů z trestné činnosti je problematikou, která je pod drobnohledem např. Rady Evropy a výboru Moneyval, který využívá metodiku FATF. Kvalitativní výkyvy v této oblasti tak mohou být spojeny se silnou kritikou i těchto mezinárodních organizací. Netřeba uvádět, že tato kritika může být v konečném důsledku spojena i s přímými ekonomickými dopady na Českou republiku (např. horší rating České republiky).
-
Systémová rizika
Struktura Celní správy České republiky je primárně optimalizována pro dohledový a správní orgán, nikoliv primárně pro orgán konající trestní řízení ve všech fázích přípravného řízení. Struktura řízení a kontroly, podpory trestního řízení, operativní podpory apod. těmto úkolům není přizpůsobena. Vybudování funkční organizační struktury pro tyto nové kompetence, její odladění a další navazující procesy by si vyžádaly velké finanční náklady a časovou dotaci. To vše za situace, kdy Policie České republiky tuto strukturu má, je funkční a vysoce efektivní. Z hlediska finančního se jedná o experiment se spornou přidanou hodnotou.
-
Kompetenční rizika
Změna přináší vysoké riziko nesdílení informací a překrývání kompetencí. Ve všech státech, kde různé složky odděleně pracují na téže oblasti kriminality, řeší problémy plynoucí z toho, že jednotlivé složky si chrání své případy, současně se ale potkávají na stejných kauzách nebo u stejných podezřelých, aniž by o tom věděly, navzájem si konkurují. Tyto problémy odstraňují metody společné práce (v České republice funguje za tímto účelem Daňová kobra).
V důsledku realizace navrhované změny dojde ke zdvojení počtu orgánů, které se daňové trestné činnosti věnují. Bude složitější činnost složek koordinovat, bude-li to vůbec možné. Orgány, které podávají pravidelně trestní oznámení (typicky Generální finanční ředitelství), přestanou mít jasno v tom, komu daňovou trestnou činnost oznamovat. Změna rozmělní informační toky mezi spolupracujícími součástmi a ohrozí v současnosti nastavenou výměnu informací. Bude docházet k duálnímu rozpracování kauz. Vzniká zde velký prostor pro kompetenční spory, ať už negativní, či pozitivní. Oba typy konfliktů mohou mít řešení v linii dozorujících státních zástupců, avšak řešení těchto konfliktů není hlavním problémem, který zde spatřujeme. Za ten považujeme riziko souběžného, konkurujícího si prověřování prováděného různými policejními orgány. V současnosti neexistuje žádný mechanismus, který by zajistil, že se tyto orgány o práci na téže věci dozvědí. Na úrovni státního zastupitelství informovanost pravděpodobně také nebude zajištěna a toto riziko ještě více stoupá u citlivých případů hodných zvláštního zřetele zejména pod dozorem obou Vrchních státních zastupitelství. Reálně tak bude hrozit zmaření prováděných úkonů či celého prověřování z důvodu nekoordinovaného provádění úkonů trestního řízení konkurujícími si policejními orgány. Ostatně odstranění tohoto problému bylo i jedním z deklarovaných cílů sloučení ÚOOZ SKPV a ÚOKFK SKPV, které proběhlo v roce 2016.
K odstranění popsaného rizika by bylo zřejmě nutné zřídit funkční systém sdílení informací spočívající v propojení informačních systémů Celní správy České republiky a Policie České republiky. V předkládací zprávě je řešena otázka nákladů na služební příjmy, technické prostředky a další vybavení, otázka kompatibility doposud odděleně provozovaných informačních systémů je však podle našeho názoru také velmi důležitá a měla by být řešena, a to včetně vyčíslení souvisejících finančních dopadů.
-
Personální rizika
Celní správa České republiky v současnosti provádí jen prověřování, s komplikovanější fází po sdělení obvinění, tj. vyšetřování, kdy je nutno procesně bezchybně zajišťovat důkazy, Celní správa České republiky žádné zkušenosti nemá. Totéž se týká oblasti finančního šetření, tedy vyhledávání výnosů z trestné činnosti a procesně komplikovaného trestního stíhání právnických osob.
Odborná úroveň Celní správy České republiky je nezpochybnitelná v prověřování v oblasti spotřebních daní a cla, v oblasti daně z přidané hodnoty nejsou výsledky statisticky doloženy a jsou sporné. Trestná činnost spočívající v krácení těchto druhů daní je však pravidelně páchána v souběhu s dalšími trestnými činy, typicky téměř vždy s legalizací výnosů z trestné činnosti. Poznatky z trestního řízení však často vedou i k prověřování dalších více či méně souvisejících kauz zejména v oblasti korupce, padělání a pozměnění veřejné listiny, poškozování věřitele, s obecnými druhy podvodu, v oblasti dotačních podvodů, méně často pak v oblasti veřejných zakázek nebo s trestnou činností zcela nesouvisející, a to i násilnou, jako je vydírání, únosy apod. Celní správa České republiky nebude pravděpodobně schopna vybudovat dostatečnou personální kapacitu pro plnohodnotné trestní řízení i v těchto dalších oblastech, což povede k neřešení těchto nebezpečných jevů tam, kde je v současnosti Policie České republiky stíhat dokáže. Tento nedostatek bývá často uváděn zahraničními experty při hodnocení zahraničních modelů stíhání daňové kriminality, kde kompetence k řízení v daňových trestních věcech je oddělena od policie a svěřena do rukou finanční či celní správy.
Dalším patrně ještě významnějším personálním rizikem je skutečnost, že v České republice neexistuje dostatečně široká skupina expertů na daňovou kriminalitu a není lehké experty v krátkém čase vycvičit. Zkušenosti z policejní praxe ukazují, že doba potřebná pro zaškolení nového vyšetřovatele společně s dobou získání alespoň minimální praxe trvá minimálně 3 roky. Kritická situace by nastala, pokud by v okamžiku rozšíření kompetencí celních orgánů naznačeným směrem došlo k přechodu kvalifikovaných příslušníků Policie České republiky na nově vzniklá místa u Celní správy České republiky. Policie České republiky totiž v současnosti disponuje odborníky s praxí i více než 10 let. Takto získaná specializace se nedá ničím nahradit. Policie České republiky nemůže své odborníky na daně uvolnit, neboť jsou velmi často vázáni i na jiné druhy hospodářské kriminality, které jsou stejně významná jako daně. Případný odchod příslušníků Policie České republiky k Celní správě České republiky by tedy ohrozil schopnost Policie České republiky vyšetřovat
i jiné hospodářské delikty.
Zákonitě by tedy vzniklo konkurenční prostředí, které by vybízelo k přechodům vyšetřovatelů mezi Policií České republiky a Celní správou České republiky. To by současně vytvářelo riziko ohrožení funkčnosti stávajících struktur za situace, kdy nové struktury ještě plnohodnotně nefungují. Výchova „vyšetřovatelů" je časově náročný proces, i Policie České republiky má sama o sobě problém doplňovat personální stavy. Vznik dalšího konkurenčního subjektu by znamenal problém jak pro Policii České republiky, tak i pro Celní správu České republiky, tedy státní správu v tomto segmentu jako takovou.
-
Časová rizika
V případě změny vyvstává také riziko zpomalení trestního řízení v dotčených věcech, a to v souvislosti s nastavováním nového systému (znalost a orientace vyšetřovatelů Celní správy České republiky v problematice, kapacita, kompetenční spory apod.).
Není pravda, že Policie České republiky nyní musí studovat rozsáhlé spisy poté, co jsou předány k vyšetřování. Ve všech závažných kauzách pracuje Policie České republiky s Celní správou České republiky společně téměř od počátku. V případech, kdy celníci zahájí prověřování, Policie České republiky u závažných kauz ihned přiděluje vyšetřovatele, který na kauze pracuje souběžně s příslušníky pověřeného celního orgánu (Generální finanční ředitelství, sekce pátrání). Popsaná praxe (následné studování spisů) může panovat v některých regionech, ale s postupným šířením tzv. daňové kobry se tento nedostatek odbourává.
-
Finanční rizika
S ohledem na současnou systemizaci služebních míst v rámci Celní správy České republiky by realizace záměru znamenala navýšení rozpočtu tak, aby odměňování vyšetřovatelů Celní správy České republiky bylo konkurenceschopné vůči Policii České republiky. V opačném případě by vyškolení pracovníci dříve či později odcházeli k Policii České republiky, kde by to pro ně bylo finančně zajímavější.
Projekt by rovněž vyžadoval navýšení personálních stavů oproti současné systemizaci Celní správy České republiky. Celní správa České republiky by měla být, jak je uvedeno v návrhu, posílena o 115 míst při nákladech okolo 150 mil. Kč ročně. Přitom žádné z doposud předložených informací neprokazují neefektivitu systému nastaveného v současnosti.
-
Nekompatibilita s projektem tzv. Daňové kobry, tříštění odpovědnosti
Od roku 2014 funguje metoda práce označovaná jako Daňová kobra, která je velmi úspěšná. Daňová kobra je vytvořena na principu spolupráce stávajících orgánů pohybujících se v oblasti boje proti daňovým únikům, a důvodem jejího vzniku byla skutečnost, že tyto orgány spolu nebyly schopny efektivně spolupracovat. Spolupráce v rámci daňové kobry probíhá na bázi využívání a sdílení kompetencí, sil a prostředků existujících orgánů, přičemž jednotlivé orgány mají jasně vymezenou odpovědnost.
Rozšíření působnosti policejních orgánů Celní správy České republiky by znamenalo ohrožení funkčnosti daňové kobry, roztříštění dosud jasně vymezené působnosti jednotlivých subjektů, vedlo by k riziku izolace pověřených orgánů Celní správy České republiky.
Za současného stavu, kdy se daňová kobra rozšiřuje do krajů, vznikají regionální týmy, je lichý argument Celní správy České republiky, že rozšíření jejich kompetencí je třeba z důvodu, že v regionech nemají partnery.
Tyto připomínky považuje ministerstvo za zásadní.
K důvodové zprávě:
V obecné části důvodové zprávy předkladatel uvádí řadu tvrzení, jimiž odůvodňuje nezbytnost změn právní úpravy a její pozitivní přínos, s nimiž nesouhlasíme, neboť jsou tendenční a jednostranně zaměřená. Odůvodnění nezbytnosti přijetí navrhované právní úpravy tak postrádá legitimitu a naopak svědčí pro zachování stávající právní úpravy. Tato tvrzení jsou z velké části obsažena i v Závěrečné zprávě z hodnocení dopadů regulace (RIA).
-
Navržené změny přinesou zjednodušení, zrychlení i zefektivnění průběhu trestního řízení díky větší specializaci a odbornosti v daňové oblasti (srov. kapitola 3.2 důvodové zprávy). Jak vyplývá z výše uvedeného, stávající systém není třeba zjednodušovat ani zrychlovat, 90 % kauz končí ve stejném roce, kdy byly zahájeny, a jejich úspěšnost je velmi vysoká. Spolupráce s Policií České republiky má naopak pozitivní vliv na odhalování souvisejících trestných činů, u kterých by odbornost Celní správy České republiky k jejich odhalení nedostačovala.
Není pravdou, že by v oblasti ostatních, Celní správě České republiky nepříslušných daní, byli celníci nadáni vyšší odborností než specialisté v řadách Policie České republiky. Pověřený celní orgán není specializovaným orgánem k vedení trestního řízení, což tvrdí důvodová zpráva. Není správcem daní, tedy nemůže disponovat jinými pravomocemi než policejní orgán. V trestním řízení není dělící linie na ose Finanční správa České republiky – Celní správa České republiky – Policie České republiky. V trestním řízení vede dělicí čára po ose: správce daně – orgán činný v trestním řízení. Jak jsme již zmínili, pověřený celní orgán není správcem daně a jeho přístup k údajům z daňového řízení se řídí stejnými, resp. obdobnými procesními pravidly jako u policejního orgánu Policie České republiky. U příslušníků pověřeného celního orgánu není pravdivé tvrzení o jejich vyšší odbornosti k vedení trestního řízení ve vztahu k dani z přidané hodnoty, k daním z příjmů, pojistným platbám apod. Naopak právě Policie České republiky ve svých řadách disponuje příslušníky, kteří daňovou trestnou činnost zpracovávají v její plné šíři po mnoho let, nezřídka 10 i 20 let. Celní správa České republiky se dosud zabývala pouze prověřováním trestné činnosti, která byla spáchána v souvislosti s porušením celních předpisů, předpisů při umístění a pořízení zboží v členských státech Evropské unie, je-li dopravováno přes státní hranice České republiky, daňových předpisů v případech, kdy jsou celní orgány správcem daně a od 1. srpna 2016 daňových předpisů upravujících daň z přidané hodnoty.
-
Navrhovatel dále konstatuje, že návrh bude mít pozitivní dopad na státní rozpočet. Tuto tezi opírá o tvrzení, že krácení daní je latentní trestnou činností a zvýšení počtu osob, které se zabývají odhalováním tohoto druhu trestné činnosti, v sobě nese potenciál zvýšení počtu odhalených a úspěšně dokumentovaných trestných činů.
Pozitivní dopad na státní rozpočet nelze ničím podložit, přičemž latence daňové trestné činnosti může být snížena i za stávajícího modelu tím, že se Celní správa České republiky bude více koncentrovat na odhalování a prověřování daňových trestných činů. Změna systému naopak přinese další náklady pro státní rozpočet a shora zmíněná rizika.
-
Přijetím navrhovaných změn má přinést „odstranění prvku jednostrannosti ve stávajícím přístupu Policie České republiky“. Předkladatel argumentuje tím, že policisté se z povahy věci zaměřují především na aspekt trestněprávní, zkoumají skutkové jednání a trestní odpovědnost pachatelů (a to i přes výrazný posun díky metodě práce KOBRA). Využitelnost jejich práce pro správu daní je však omezená. Specialisté, kteří by na problém nahlíželi souběžně v rovině daňové a trestněprávní, přispějí k efektivnějším výsledkům v obou oblastech.
Domníváme se, že daňová kobra je příkladem všeobecně uznávané dobré praxe, těží maximum ze zapojení zkušenosti obou složek, a to jak správce daně, tak policejního orgánu. V konkrétních zpracovávaných trestních věcech jsou informace průběžně předávány oběma směry na ose správce daně – orgán činný v trestním řízení. Proto je třeba pracovat na dalším rozšiřování této metody, nikoli měnit systém a tuto metodu změnou ohrožovat.
-
Ministerstvo financí rovněž konstatuje, že návrh uvolní kapacity Policie České republiky pro prověřování a vyšetřování dalších celospolečenských forem závažné trestné činnosti, např. korupce, dotačních podvodů nebo finanční kriminality, kde je její úloha nezastupitelná.
Shora popsaná personální rizika jednoznačně prokazují, že spíše než uvolnění kapacity může změna Policii České republiky přinést výraznou hrozbu v podobě přechodu policejních expertů s mnohaletou zkušeností v hospodářské kriminalitě do Celní správy České republiky, kde se zaměří pouze na daňovou kriminalitu, a řešení jiných závažných druhů hospodářské kriminality bude v rámci Policie České republiky personálně poddimenzováno.
Tyto připomínky považuje ministerstvo za zásadní.
K čl. II bodu 3 – k § 161 odst. 7:
Cílem ustanovení je přiznat pověřenému orgánu Celní správy České republiky pravomoc k vyšetřování trestných činů, k jejichž prověřování mají pravomoc podle navrhovaného § 12 odst. 2 písm. d) trestního řádu. Podle § 12 odst. 2 písm. d) bodu 1 pak má mít nově pověřený celní orgán pravomoc konat prověřování i v případech, kdy se jedná o trestné činy příslušníků ozbrojených sil nebo bezpečnostních sborů. Domníváme se, že rozšíření pravomoci Generálního ředitelství cel o pravomoc vyšetřovat trestné činy příslušníků ozbrojených sil nebo bezpečnostních sborů je v rozporu s trestním řádem. Zejména pak připomínáme § 158 odst. 12 trestního řádu, který stanoví, že pokud je k vedení trestního řízení příslušná Generální inspekce bezpečnostních sborů [srov. § 12 odst. 2 písm. b) a i) trestního řádu a § 2 odst. 1 zákona o Generální inspekci bezpečnostních sborů], je povinností policejního orgánu ji o předmětu šetření vyrozumět a věc jí předat. Požadujeme proto oprávnění pověřeného orgánu Celní správy České republiky vyšetřovat i trestné činy příslušníků ozbrojených sil nebo bezpečnostních sborů z návrhu vypustit.
Tuto připomínku považuje ministerstvo za zásadní.
K čl. II bodu 4 – k § 161 odst. 8:
Dle komentáře obsaženého ve zvláštní části důvodové zprávy nedochází ve vztahu k Vojenské policii k žádné věcné změně, neboť se jedná o změnu legislativně technického charakteru. S tímto odůvodněním nesouhlasíme, neboť v případě přijetí této změny by Vojenská policie ztratila svou výlučnou pravomoc vyšetřovat trestné činy, k jejichž prověřování je pověřena (srov. navrhovanou dikci „Vyšetřování …. může konat….“), přičemž oprávnění konat vyšetřování ve vymezených věcech jí bylo svěřeno zákonem č. 150/2016 Sb. Rozšíření pravomoci Vojenské policie konat vyšetřování bylo odůvodňováno zvýšením efektivity a ekonomičnosti trestního řízení, které plynou ze skutečnosti, že pověřené orgány Vojenské policie mají nesporně větší znalost struktury, vnitřních předpisů, zvyklostí a postupů uvnitř Ministerstva obrany. Postrádáme tak relevantní argumentaci odůvodňující tuto změnu věcného charakteru.
Tuto připomínku považuje ministerstvo za zásadní.
K čl. III – k účinnosti:
Odhlédneme-li od výše uvedených zásadních připomínek k samotné podstatě návrhu, uplatňujeme připomínku i k navržené účinnosti, kdy návrh počítá s tím, že změny trestního řádu by měly nabýt účinnosti dnem 1. ledna 2021. Vzhledem k obvyklé délce legislativního procesu se zmíněná lhůta jeví jako nepřiměřeně krátká, neboť reálně hrozí, že na přípravu takto zásadních koncepčních změn by ve skutečnosti mohla být doba kratší než dva roky.
Při stanovení legisvakanční lhůty je třeba zohlednit, že bude nutné zajistit odpovídající personální obsazení orgánů celní správy (především vyškolenými vyšetřovateli). Za situace, kdy v současné době neexistuje dostatečně široká skupina expertů na daňovou kriminalitu, a kdy i Policie České republiky má problém doplňovat personální stavy, není možné se na danou změnu ve stanovené době dostatečně připravit. Návrh může nepříznivě ovlivnit personální složení Policie České republiky, u které by hrozil přechod expertů s mnohaletou praxí v oblasti hospodářské kriminality k Celní správě České republiky, kde by se zaměřili pouze na daňovou kriminalitu. Důvodem, proč policie nemůže své odborníky na daňovou problematiku uvolnit, je fakt, že jsou velmi často specializováni i na vyšetřování jiných druhů hospodářské kriminality, které jsou stejně významné jako daňová kriminalita. Případný odchod policistů k celní správě by ohrozil kapacitu a schopnost Policie České republiky při vyšetřování jiných hospodářských deliktů.
Celní správa nemá zkušenosti s fází vyšetřování trestných činů, a proto je třeba, aby si rozvrhla postupný nárůst tabulkových míst pro vyšetřovatele do odpovídajícího počtu let. Dále jim musí zabezpečit náležitou kvalifikaci, přičemž zaškolení nového vyšetřovatele, jak vyplývá z praxe Policie České republiky, trvá minimálně tři roky. Celní správa by si tudíž musela zajistit u Policie České republiky k účelu výchovy nových expertů dlouhodobé stáže a školení.
Požadujeme proto prodloužit legisvakanční lhůtu minimálně na deset let.
Tuto připomínku považuje ministerstvo za zásadní.
Doporučující připomínky:
K čl. I bodu 6 – k § 37a:
Obdobně jako je tomu v § 69 odst. 2 zákona o Policii České republiky navrhujeme doplnit, že celník při získávání poznatků o trestné činnosti postupuje podle zákona o Celní správě České republiky, za využití oprávnění a prostředků v něm uvedených.
K čl. II – k absenci přechodného ustanovení:
Nesdílíme názor předkladatele, že v souvislosti s novelou trestního řádu není třeba přechodného ustanovení. Naopak jsme přesvědčeni, že přechodné ustanovení by předešlo kolizím příslušnosti jednotlivých policejních orgánů pro konání úkonů trestního řízení, jež by mohly vzniknout v případech trestních řízení zahájených před účinností tohoto zákona. Předejde se tak např. případům, kdy by orgány Policie České republiky konaly v trestních řízeních zahájených přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona prověřování ve věcech trestných činů, na které úprava míří, a ve kterých by následně po dni nabytí účinnosti tohoto zákona konat vyšetřování neměly, neboť by nově k jeho provedení byly příslušné pověřené orgány Celní správy České republiky.
K důvodové zprávě:
V rámci obecné části důvodové zprávy je v části věnované hodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu uvedeno, že se nepředpokládají žádné dopady na tyto oblasti. Dovolíme se s tímto závěrem polemizovat, a to například již z toho důvodu, že v souvislosti s rozšířením kompetence Celní správy České republiky o vyšetřování identifikoval předkladatel potřebu vzniku nových 115 systemizovaných míst, přičemž lze předpokládat, že noví zaměstnanci Celní správy České republiky se budou rekrutovat z řad Policie České republiky, což by mohlo mít vliv na její činnost, resp. na bezpečnost státu.
Osoba pověřená k vypořádání připomínek:
Mgr. Klára Štěpánková
Jste politik? Zveřejněte bez redakčních úprav vše, co chcete. Zaregistrujte se ZDE.
Jste čtenář a chcete komunikovat se svými zastupiteli? Zaregistrujte se ZDE.
