Tomáš Doležal: Třicet let po převratu? Vytvořme spravedlivější volební systémy

Velmi znepokojivý návrh ministerstva vnitra na změnu některých procesních pravidel českého volebního procesu jsem kriticky zhodnotil ve svém článku nazvaném Hamáček chce, aby se volilo pouze v pátek. Slouží někomu ničit to, co funguje? (k přečtení ZDE). Zmíněný návrh otevírá současně prostor pro širší a detailnější debatu o tom, zda by si určité – a jaké – změny zasloužil i samotný design volebních systémů na jednotlivých úrovních českého politického systému.

Rovnost hlasů je popírána

Pokud si na tuto otázku odpovíme kladně, je nabíledni, že na prvním místě by – z hlediska politické logiky, spravedlnosti i ústavnosti – měla být korekce současné podoby poměrného systému voleb do Poslanecké sněmovny, který je značně disproporční, tj. generuje disproporční výstupy. Je tedy spíše jakousi karikaturou standardního systému poměrného zastoupení. Důležité je, že de facto popírá jeden ze základních principů demokratického volebního práva, kterým je rovnost hlasů, tj. rovnost jejich váhy. Děje se tak zejména totálně asymetrickou konstrukcí čtrnácti volebních obvodů, jejichž velikost se pohybuje od pěti rozdělovaných mandátů v Karlovarském kraji až do dvaceti pěti.

Kraje jsou si rovny. Některé jsou si rovnější

Existují čtyři velké kraje. Jsou jimi Praha, Středočeský, Jihomoravský a Moravskoslezský kraj. V nich se rozděluje právě kolem 25 mandátů. Dále máme osm krajů střední velikosti, kde je přerozdělováno 10 až 15 mandátů. Už zde je zaznamenatelné značné zkreslení voličské vůle. Ve dvou malých krajích, tj. Libereckém a Karlovarském se rozděluje 5 až 8 mandátů. Zde je zkreslení nejvýraznější. Dochází tak k deformaci rovnosti volebního práva jak aktivního (čím menší obvod, tím větší znevýhodnění stran malé a střední velikosti), tak pasivního (tam je tomu naopak: čím menší obvod, tím méně je třeba preferenčních hlasů na „poskočení“ do čela kandidátní listiny). Navíc přitom existuje teoretická možnost, že subjekt, který na celorepublikové úrovni uzavírací klauzuli (5 %) překročil, nemusí obdržet ani jediný mandát. Stane se tak i v případě, kdy v žádném z volebních krajů nedosáhne tzv. přirozeného prahu, který se zvyšuje s klesající velikostí volebních obvodů a představuje hodnotu procentuální hranice hlasů, které je nutno dosáhnout pro zisk prvního mandátu. S klesající velikostí volebního obvodu se tento práh zvyšuje. U nejmenších obvodů se může pohybovat až okolo 15 %, u středních v intervalu 7 až10 %. Při volbách v letech 2013 a 2017 odpovídaly hodnoty těchto přirozených prahů úrovni zákonné pětiprocentní uzavírací klauzule pouze ve čtyřech největších krajích.

Jde o volby, nebo o loterii?

Konkrétní příklady účinků tohoto volebního systému lze doložit na následujících příkladech. Rok 2006: Strana zelených získala celorepublikově 6,29 % a obdržela 6 mandátů, přičemž v 9 krajích zůstala bez mandátu, ačkoli všude překročila 5 %. Naproti tomu KDU-ČSL dosáhla 7,22 % a získala 13 mandátů, tj. dvojnásobek, což bylo jednoznačně zapříčiněno nerovnoměrným rozložením podpory ve volebních obvodech s ohromnou amplitudou velikosti. Znamená to, že prakticky polovina obvodů (a jejich občané-voliči s nimi) byla výrazně podreprezentována. Dalším příkladem jsou výsledky Úsvitu přímé demokracie z voleb v roce 2013. Při dosažení zisku 3,19 % v Praze mandát získán byl, v Karlovarském kraji při zisku 8,33 % však nikoli. Ve Zlínském kraji při zisku přes 10 % hlasů byl získán jeden mandát, ve Středních Čechách a Moravskoslezském kraji dosaženo po dvou mandátech při ziscích okolo 6 %. Tak by se dalo pokračovat i na dalších příkladech. Zmiňme v této souvislosti ještě nakonec faktor tzv. propadu hlasů. Jde o procento hlasů bez zastoupení. Při sněmovních volbách v roce 2013 dosáhl na Karlovarsku hodnoty 40,6 %, v Libereckém kraji pak 23,9 % hlasů, což jsou hodnoty odpovídající spíše propadům ve většinových volebních systémech. Stručně shrnuto: silně disproporční výsledky stávajícího systému zvýhodňují silné „velké“ strany a znevýhodňují strany slabší „malé“, zejména je-li jejich podpora rovnoměrně rozptýlena mezi jednotlivé volební kraje. Nejvíce k tomu dochází v malých volebních obvodech. Zároveň panuje významná nepředvídatelnost chování volebního systému a praktická neodhadnutelnou celkových volebních výsledků pro občany. Tzv. velké strany se zisky řekněme „20 % plus“ potřebují k zisku jednoho mandátu necelých 25 tisíc hlasů, zatímco strana malá, tj. se zisky na úrovni „10 % minus“, prakticky dvojnásobný počet voličů. Vyšel jsem ze srovnání výsledků voleb v letech 2002 až 2017.

Cesty k nápravě

Základním cílem změny by tedy mělo být vyrovnání velikosti volebních krajů a obnovení rovnosti volebního práva na území celé republiky pro všechny občany, tedy voliče i kandidáty.

První možností je vytvoření jednoho (jediného) volebního obvodu totožného s celým územím Česka. Zavedli ho tak například na Slovensku, v Nizozemsku či v Izraeli. Jde o řešení jednoduché, čisté, srozumitelné. Jak bylo navíc možné vidět na slovenském příkladu, současně nezabraňuje ani vzniku jednobarevných vládních většin. Jedinou možnou nevýhodou je zde příliš vysoký počet kandidátů na listině, respektive příliš velká „vzdálenost“ kandidáta od voliče a jeho nezakotvenost v konkrétním regionu.

Možná je i druhá cesta, kdy by byl vytvořen určitý počet stejně nebo podobně velkých volebních krajů. Rovněž i zde se nabízejí minimálně dvě podvarianty:

Mohlo by být zřízeno osm volebních obvodů v hranicích osmi někdejších správních krajů (před krajskou reformou roku 2000, tj. šest českých (včetně samostatné Prahy) a dva moravské. Nevýhodou je přílišný rozptyl jejich velikosti.

Další řešením, z určitého pohledu „férovějším“ a rovněž praktičtějším, je vytvoření též osmi volebních obvodů, ovšem v hranicích odpovídajících hranicím tzv. statistických regionů. Jde o regiony soudržnosti, tzv. NUTS 2. To jsou kraje či sdružení menších krajů pro čerpání evropských fondů. Jsou jimi Praha, Středočeský kraj, Jihozápad (Jihočeský plus Plzeňský kraj), Severozápad (Ústecký plus Karlovarský kraj), Severovýchod (Liberecký, Královehradecký a Pardubický kraj), Jihovýchod (Vysočina, Jihomoravský kraj), Střední Morava (Olomoucký a Zlínský kraj) a Moravskoslezský kraj. Jde tedy o osm téměř stejně velkých volebních obvodů po 25 rozdělovaných mandátech. Výhodou tohoto řešení je větší přehlednost a větší dosažitelnost kandidátů pro voliče, jejich svázanost s určitým regionem. K tomu přistupuje již i určitá tradice a institucionální infrastruktura těchto regionů.

Cílem je větší spravedlnost

Dalším faktorem generujícím disproporcionalitu sněmovních volebních výsledků je i způsob přepočtu hlasů na mandáty, což je v našem případě tzv. d’Hondtův dělitel. Ten mj. velmi zvýhodňuje větší politické strany, a to zvláště v malých a středních obvodech. Tzv. uzavírací pětiprocentní klauzule účinky D'Hondtovy metody ještě posiluje, protože tzv. propadlé hlasy (stran celostátně pod 5%) se při přidělování mandátů již nijak nezohledňují. Nepřevádějí se tedy do druhého skrutinia jako tomu bylo v předešlém systému tzv. volební kvóty, který se v ČR pro volby do PS používal do roku 1998. Toto opatření dále významně zvětšuje poměr mezi slabými a silnými stranami ve prospěch stran silných, respektive ve prospěch volebně nejsilnější strany ve volebním obvodu. Zatímco v předešlém typu volebního systému se propadlé hlasy poměrně přerozdělily mezi všechny strany, které překročily celostátní pětiprocentní práh, nyní de facto všechny připadnou vítězné straně ve volebním kraji. Vhodnou alternativou by bylo zavedení některé spravedlivější přepočítávací metody – například dělitele Sainte-Laguë anebo tzv. dánského dělitele.

Za úvahu by určitě stála i reforma podoby hlasování respektive charakteru kandidátních listin do podoby preferenčního hlasování (kroužkování). Zde by byl zajímavou cestou tzv. finský systém, který představuje opravdu efektivní možnost výběru konkrétních kandidátů občany i v podmínkách poměrného volebního systému. Spočívá v tom, že každá strana předkládá svůj seznam kandidátů v konkrétním obvodě (např. v abecedním pořadí) a volič “zakroužkuje“ pouze jednoho z nich. Hlas je tak odevzdán jednak straně a současně i tomuto kandidátovi. Pořadí kandidátů na kandidátce je tak ve výsledku stanoveno pouze samotnými voliči, není vyžadována žádná hranice pro posun na kandidátce směrem vzhůru, záleží pouze na nominálním počtu preferencí.

Pochybným prvkem současného systému je i tzv. aditivní klauzule pro volební koalice, kdy se uzavírací klauzule (5 %) násobí počtem koaličních subjektů a v podstatě popírá smysl koaliční kandidatury a vede k obcházení zákona tvorbou ad hoc volebních subjektů. Řešením by mohl být třeba návrat k předchozí úpravě, kdy se uzavírací klauzule pro koalice (v závislosti na počtu subjektů) pohybovala po trajektorii 7, 9 a 11 %.

Senátoři naštěstí zavčas odpískali sami sebe

Co se týče voleb do Senátu, předložili v loňském roce návrh na změnu způsobu volby do horní komory českého Parlamentu samotní senátoři. Vzorem pro tuto modifikaci je tzv. australský model. Jde o způsob hlasování užívaný pro volbu členů dolní komory australského parlamentu. Předkladatelé návrhu často zdůrazňovali, že jde o systém jednokolový. Ano, je tomu tak, ovšem pouze z formálního, procesního hlediska, tzn. v tom smyslu, že volič jde hlasovat jedenkrát. Věcné rozdíly oproti systému, který je v českém prostřední tradičně označován jako jednokolový, tj. britskému systému „prvního na pásce“ jsou velmi zásadní. Zatímco v britském modelu získává mandát kandidát, který dosáhl nejvyššího počtu hlasů, princip australského modelu tkví v tom, že voliči na jediném hlasovacím lístku stanovují pořadí kandidátů v daném volebním obvodě, a to od nejpřijatelnějšího po nejméně přijatelného, přičemž musí takto seřadit minimálně (první) tři kandidáty (1. - 3. místo). Podle platného volebního systému pro volby do českého Senátu může být nyní senátorem zvolen v prvním kole pouze kandidát, který obdrží nadpoloviční většinu všech odevzdaných hlasů. Pokud se tak nestane, postupují do druhého kola dva nejúspěšnější kandidáti z kola prvního. Mandát senátora pak získá ten z nich, který dosáhne vyššího počtu hlasů. Kritici tohoto systému oprávněně poukazují na tradičně nízkou volební účast, zejména ve druhém volebním kole. První kolo probíhá zpravidla v souběhu s komunálními nebo krajskými volbami. Velmi nízká volební účast v dlouhodobém průměru 17 % a nízká legitimita Senátu byly hlavními deklarovanými důvody předkládané změny. Šlo o krok správným směrem? Nikoli. V případě tzv. australského modelu se totiž jedná o specifickou formu hlasování, která může přinést mnohem více škod než užitku. Ve volebním obvodě dle této metody zvítězí po prvním přepočtu ten kandidát, který bude disponovat absolutní většinou prvních preferencí (prvních míst). Pokud tuto majoritu nikdo nezíská, je vyřazen nejslabší kandidát (ten, který má prvních míst nejméně) a jeho další preference jsou postupně rozdělovány mezi kandidáty, kteří byli takto označeni. Tento proces se opakuje tak dlouho, dokud není určen konečný vítěz.

Návrh byl nežádoucí zejména z těchto důvodů: Šlo o velmi složitý, pro voliče nepřehledný, zavádějící, od volby spíše odrazující koncept, který může generovat mnoho chyb při sčítání a značné množství neplatných hlasů. Sčítání by bylo výraznou zátěží pro volební komise, zejména v souběhu se sčítáním výsledků komunálních voleb, jejichž systém je též velmi náročný na vyhodnocování. Sčítání by tudíž vyvolávalo i mnohé stížnosti a přepočty. Ale hlavně: šlo o věcně nevhodnou a situaci zhoršující materii. Pokud by byl tento návrh aplikován v praxi, tak jednak bude generovat naprosto nepředvídatelné výsledky, ale taktéž, v případě mnoha zvolených senátorů, může jít (vzhledem ke způsobu vyhodnocování hlasování) o osoby, které budou ve svém volebním obvodě disponovat poměrně nízkou podporou, o osoby, které by v současném systému často ani nepostoupily do druhého kola. Šlo by často, mírně zjednodušeně řečeno, o kandidáty průměru a tzv. „nejmenšího zla“.

Politicky, a to zřejmě bylo hlavním záměrem návrhu, by šlo vesměs o reprezentanty menších politických stran a tzv. „nezávislé osobnosti“ s cílem, aby silné postavení v Senátu nemohly získat velké, případně jasně vyprofilované politické strany, respektive kandidáti. Za určité konstelace by tak mohlo dojít ke značnému zkreslení voličské vůle, k degradaci samotného základního smyslu volby. Naštěstí samotný Senát v průběhu legislativního procesu zatáhl za pomyslnou záchrannou brzdu a návrh ve 2. čtení shodil ze stolu. Pokud tedy chceme systém volby českých senátorů měnit, pak je jedinou vhodnou variantou přechod ke klasickému jednokolovému systému anglosaského typu, který přisoudí mandáty skutečně nejsilnějším kandidátům v jednotlivých volebních obvodech.

Hledejte Koudelku

Snad jedinou potřebnou korekcí systému voleb do zastupitelstev samosprávných krajů je změna způsobu převodu hlasů na mandáty, tzn. zrušení dosavadního ultradisproporčního dělitele „Koudelka“. To je modifikovaný d’Hondtův dělitel. Jde o české specifikum, které Ústavní soud v roce 2001 zrušil coby protiústavní pro volby do Poslanecké sněmovny. Pro volby do krajů jej ovšem paradoxně ponechal. Alternativou je taktéž (podobně jako u volebního systému do PS) jeho náhrada dělitelem Sainte-Laguë, anebo dánským dělitelem, v nejhorším případě klasickým d’Hondtem.

Z panašování se starostům dělá špatně

Hlubší revizi by si zasloužil i volební systém do zastupitelstev obcí. Nynější personalizovaný poměrný model s otevřenou kandidátní listinou (tzv. panašování) je enormně složitý, nepřehledný a – přes četné deklarace – prakticky neumožňuje efektivní preferenční hlasování pro jednotlivé kandidáty. Vhodnou cestou by bylo buď zavedení některé formy většinového systému s vícemandátovými obvody jako je tomu v mnoha západoevropských zemích, kde se praktikuje například doplňkové hlasování nebo blokové hlasování. To by umožnilo efektivní správu obcí a přiřknulo by odpovědnost vítězným subjektům. Tím by se minimalizovalo riziko mnohačetného koaličního „vládnutí“ a častého střídání obecních exekutivních formací a jejich „hlav“. Další alternativou (s podobnými účinky) by mohl být i některý z typů tzv. semiproporčních volebních systémů (např. schvalující hlasování, Bordovo hlasování, limitované hlasování, neomezené hlasování, kumulované hlasování anebo tzv. systém jednoho nepřenosného hlasu). Všechny tyto otázky by měly být předmětem otevřené a podrobné diskuse, včetně polemik o výhodách, nevýhodách, rizicích a podrobnostech jednotlivých návrhů a modelů. Mělo by jít o diskuse prosté emocí a hysterie, držící se faktů a vědomé si negativních a obtížně odstranitelných důsledků špatných rozhodnutí v této ožehavé – a pro funkčnost politického systému zásadní – oblasti.

(autor článku, ing. Tomáš Doležal, je ekonom a politolog)