Ministr Pospíšil: V přímé volbě má prezident výraznější odpovědnost

Vážený pane předsedající, dámy a pánové, dovolte mi, abych vás stručně seznámil s novelou Ústavy ČR, která fakticky upravuje jednu z věcí, a to je způsob, mechanismus volby hlavy státu. Jedná se o tzv. přímou volbu prezidenta republiky.

Novela, která je dnes na pořadu vašeho jednání, je v zásadě relativně stručná. Bylo o ní v médiích publikováno již velké množství článků a informací, a proto mé úvodní slovo z hlediska zdůvodnění obsahu bude relativně stručné. Poukáži tedy na to, že návrh, novela zavádí úpravu v čl. 56 a přináší způsob tzv. přímé volby prezidenta, tedy volby, kterou provádí občané ČR, přičemž čl. 56 obsahuje samotný mechanismus volby.

Mám-li ten mechanismus velmi stručně popsat, pak je možné říci, že se jedná o většinový volební systém, postavený na principu, že vítězem se stává ten, kdo v prvním kole obdrží nadpoloviční většinu platných hlasů oprávněných voličů, přičemž pokud takto nikdo nezíská onu nadpoloviční většinu, tzn. není realizována ona absolutní většina, pak je kolo druhé, do kterého postupují dva nejvíce úspěšní kandidáti. Je to tedy v zásadě model obdobný modelu, kterým jsou voleni členové Senátu Parlamentu ČR, s tím, že článek 56 specifikuje možné situace, které mohou nastat, např. v případě, že kandidáti mají stejný počet hlasů nebo některý z kandidátů odstoupí a na tyto věci reaguje potom čl. 56 detailními ustanoveními.

Jedná se tedy v zásadě, mám-li to shrnout, o většinový volební systém, postavený na principu absolutní většiny, nikoli na principu oné relativní většiny, na kterém je postaven systém jednokolový.

Návrh změny Ústavy dále upravuje otázku, kdo je aktivně legitimován k tomu, aby navrhl kandidáta na prezidenta republiky. V zásadě úprava přináší dvě varianty, buď to může být občan České republiky, který dosáhl věku 18 let, anebo skupina zákonodárců, jak poslanců, tak senátorů. V případě, že kandidáta navrhuje občan České republiky, pak je nutné doprovodit tento návrh, aby byl kvalifikovaný a splňoval ústavní podmínky, pak je nutno doplnit peticí, která je podepsána minimálně 50 tisíci občany České republiky, kteří mají právo volit prezidenta republiky.

U zákonodárců se jedná o skupinku 20 poslanců, anebo o skupinu 10 senátorů.

Návrh Ústavy dále podrobně upravuje otázky vyhlašování samotných voleb, lhůt, ve kterých se volby mají konat, zvláště ve vztahu ke konci mandátu úřadujícího prezidenta republiky. Dále také konstatováno, že právě volby vyhlašuje předseda Senátu a stejně tak do rukou předsedy Senátu je skládán slib. Je to upraveno z toho důvodu, že Senát je vnímám jako stabilní komora a tedy vhodnější k tomu, aby hlavě této komory odpovídaly tyto pravomoci.

Je třeba říci, že podrobnosti průběhu voleb se všemi technickými detaily nemůže upravovat ústavní zákon. Ty budou upraveny v doprovodném zákonu, který bude mít charakter volebního zákona, tzn., bude přijímán podle čl. 40 Ústavy a bude třeba souhlasu obou komor Parlamentu.

Na tomto návrhu zákona již pracuje ministerstvo vnitra, které je gesčním ministerstvem volebních zákonů a připravuje to tak, aby v případě, že změna Ústavy bude přijata Parlamentem ČR, tak aby příští volba mohla proběhnout podle právě této nové úpravy. Je to v zásadě i nutností, protože počítáme s tím, že zákon bude účinný bezprostředně.

Podíváme-li se ještě na to, co Ústava obsahuje, ještě bych zde chtěl zmínit otázku přechodu pravomocí v případě uvolnění úřadu prezidenta, tzn., je zde upraveno to, které pravomoci vykonává předseda vlády, které vykonává předseda Senátu a které předseda Poslanecké sněmovny.

Co považuji za důležité a co je změna oproti současnému modelu a má výraznější charakter, je pak otázka odpovědnosti prezidenta republiky.

Prezident republiky je podle textu ústavy v zásadě z výkonu své funkce neodpovědný, nicméně dochází zde k určité změně, kdy je možné postihnout prezidenta republiky. Dosud ústava počítá s tím, že v zásadě je možné postihnout prezidenta republiky pouze v případě, že se dopustí tzv. velezrady, což je specifická skutková podstata definovaná přímo nově podrobně v ústavě. Jedná se fakticky o jednání prezidenta republiky, které směřuje proti svrchovanosti a celistvosti republiky, jakož i proti jejímu demokratickému řádu.

Takto je definována velezrada s tím, že nově – promiňte – se odpovědnost rozšiřuje ještě o další jednání, které je obecně nazváno jako porušení nebo zásah do ústavy a ústavního pořádku. Přímo návrh říká, že by mělo jít o hrubé porušení ústavy nebo jiné součásti ústavního pořádku. Chci říci, že v této oblasti se zákonodárci respektive ústavodárci na půdě Poslanecké sněmovny inspirovali německým modelem, který právě umožňuje postihnout spolkového prezidenta za to, že svým jednáním hrubě porušuje ústavu Spolkové republiky Německo. Nám to připadá jako vhodné doplnění, které víceméně rozšiřuje odpovědnost prezidenta republiky.

Nově je pak koncipována možnost podat řekněme podnět soudu k tomu, aby mohl přezkoumat to, zda prezident republiky hrubě neporušil ústavu a nebo nekonal jednání, které odpovídá velezradě. Je zde jaksi nově upravena tato procedura tohoto ústavněprávního postihu, kdy do budoucna k tomu, aby před Ústavním soudem byla projednávána tato věc, tak vedle Senátu, který podává takovouto žalobu, bude nutný ještě souhlas Poslanecké sněmovny.

Domnívám se, že toto zpřísnění podmínek pro podání samotného návrhu je správné, a to z toho důvodu, že institut takovéhoto ústavního podání by neměl být prostředkem politického boje aktuální politické většiny v té či oné komoře Parlamentu proti prezidentovi, který může být politicky jinak orientován, měl by to být opravdu mimořádný prostředek, který bude použit v případě, kdy bude zcela zřejmé, že prezident se dopouští jednání velezrady nebo hrubě porušuje ústavu, všeobecný ústavní pořádek.

Poslanecká sněmovna při projednávání oproti vládnímu návrhu přijala dva pozměňovací návrhy, z nichž jeden se právě dotýká samotné imunity prezidenta a jeho části odpovědnosti, by do budoucna měla imunita prezidenta ztratit onen absolutní charakter a měla by být omezena na dobu výkonu mandátu. Připadá mi toto rozumné. Myslím si, že imunita, má-li být zachována u některých ústavních činitelů, tak její logika je vázána na to, aby jaksi represivní nástroje státu nebyly zneužity proti ústavnímu činiteli a nebylo mu zabráněno ve výkonu veřejné funkce. Tedy je logické, že vázanost na období, kdy dotyčný vykonával veřejnou funkci, v tomto případě funkci prezidenta republiky, má svou logiku.

Takže toto časové omezení imunity mi připadá logické a správné, a Poslanecká sněmovna toto podpořila. Dále došlo ještě k druhé drobné změně, která víceméně neodpovídá koncepci změny této ústavy, kdy primárně se mění jaksi procedura volby prezidenta a určitým způsobem se upravuje odpovědnost a imunita prezidenta, nicméně se zde v jedné věci mění i drobná pravomoc prezidenta republiky, a to u tzv. abolice, tedy práva prezidenta vstupovat do probíhajících trestních řízení.

Toto trestní řízení buď přímo nařídit jeho zastavení, nebo nařídit, aby takovéto trestní řízení nebylo zahájeno. Do budoucna by tato pravomoc prezidenta republiky měla spadat mezi tzv. kontrasignované pravomoci, tzn. bude třeba k tomu souhlasu předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády k tomu, aby takováto pravomoc mohla být využívána. K tomuto prosím pouze říkám, nepleťme si abolici s pravomocí prezidenta udělovat milosti, což je jiná forma pravomoci. Abolice jako taková je využívána velmi zřídka, vůbec mě nenapadá ani případ, kdy byla reálně využita. Jak už jsem řekl, jde totiž o vstup do takzvaně živé věci, do kauzy, která je vyšetřována, nikoliv o následnou milost poté, co věc je pravomocně soudy vyřešena.

Má asi svou logiku, aby v takovémto případě, vstupuje-li tento ústavní orgán, tyto ústavní instituce, do živé věci, tak aby zde byla ona kontrasignace. Upozorňuji, že význam této změny má spíše symbolický charakter, než charakter faktický, a upozorňuji tady na to, že nedochází, nebo nemáme zaznamenáno to, že by zde v uvozovkách tento institut byl nadmíru využíván, ba dokonce zneužíván. To, že tato změna byla přijata, by mohlo toto navozovat. Já proto říkám, že to je změna, která má podle mého názoru spíše akademický charakter, reálně tato pravomoc prezidenta republiky nebyla dosud využívána.

Dámy a pánové, tolik tedy stručné představení novely, která je výsledkem volných debat na půdě řekněme Poslanecké sněmovny napříč politickým spektrem mezi demokratickými koaličními a opozičními stranami. Domnívám se, že ten návrh neobsahuje nic, co by bylo kontroverzní a u čeho bychom mohli mít výraznější obavu, že v praxi způsobí výraznější problémy. Samozřejmě je vhodné – a asi to bude zde probíhat v následné debatě – debata o tom, nakolik je vhodné do českého ústavního pořádku zanést změnu volby prezidenta republiky.

Chci k tomu dodat několik velmi stručných postřehů. Podíváme-li se na EU, pak je třeba říci, že v tuto chvíli přímá volba hlavy státu převládá v rámci EU nad nepřímou volbou hlavy státu. Vyjímám z toho monarchie jako takové. Podíváme-li se na republiky, pak v rámci EU ve 12 zemích probíhá přímá volba hlavy státu oproti 8 zemím, kde probíhá nepřímá volba hlavy státu. A teď avizuji, jedná se pouze o republiky v tomto směru. Tedy případný přechod České republiky na přímou volbu není něco, co by bylo vytrženo z ústavních tradic a z ústavního kontextu jiných zemí EU.

Naopak podíváme-li se zvláště na země tzv. postkomunistického bloku, tak většina z nich zavedla do ústavního pořádku právě onu přímou volbu hlavy státu. Naposledy tuto změnu provedlo Slovensko. A již podle této změněné procedury několikrát volilo hlavu státu. Já chci k tomu obecně říci, že způsob volby hlavy státu, tzn. přímá nebo nepřímá volba, neovlivňuje to, zda se jedná o z hlediska výkonu moci prezidentský, poloprezidentský a nebo parlamentní systém výkonu veřejné moci.

O tomto to prosím není, takže nepodléhejme mýtu, že v případě zavedení přímé volby prezidenta měníme tím výkon veřejné moci v České republice a přecházíme tak od parlamentní formy vlády k nějaké formě poloprezidentského systému. Tomu tak opravdu není. Podíváme se na ty systémy, které nazýváme poloprezidentskými, asi nejtypičtější je model francouzský, pak je třeba si uvědomit, že pozice a pravomoci prezidenta ve Francii jsou zcela jiné než pozice prezidenta v České republice. Samozřejmě je možné vést úvahy a debaty o tom, nakolik změna výběru hlavy státu nepovede k jiné legitimitě takto zvoleného prezidenta, nakolik jaksi přímo zvolený prezident nebude více využívat své pravomoci, nicméně je třeba si uvědomit, že ten návrh, až na jednu drobnou symbolickou změnu, pravomoci prezidenta jako takového nemění.

Tedy konstatuji a říkám zde, že navržená změna je v souladu s evropskými tendencemi, neodchylujeme se od evropských tendencí poslední doby. A zadruhé: Změnou samotné procedury nepřecházíme na jinou formu vlády v České republice.

Co zde chci ještě zmínit a o čem bych velmi rád stručně pohovořil, je téma, které se týká pozměňovacích návrhů, které byly načtené v ústavně právním výboru. Plně respektuji právo kteréhokoli výboru načíst pozměňovací návrhy, nicméně chci korektně upozornit na to, že otázka, zda Senát může vrátit ústavní zákon Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, je téma, které z pohledu ústavního práva a ústavních právníků je sporné. Dodnes na to není jednoznačný názor. Jsou právníci, kteří tvrdí, že Senát může vrátit ústavní zákon s pozměňovacími návrhy a pak o tom PS hlasuje, a pokud přijme senátní verzi ústavní změny, tak je tato verze platná a následně účinná.

Nicméně nemalá část právních ústavních expertů v čele s profesorem Gerlochem, děkanem pražské právnické fakulty a vedoucím katedry ústavního práva a teorie práva, zastává názor, že Senát nemá možnost vrátit ústavní zákon se změnami a v zásadě tak vyvolat opětovné hlasování na půdě Poslanecké sněmovny o této změně.

Byla o tom napsána mnohá díla. Já chci konstatovat, že to je nejednoznačná věc. A je otázkou, jestli v takto citlivé věci je vhodné volit riskantní a rizikovou variantu, na kterou minimálně ústavní právníci nemají jednoznačný názor, a která hlavně není upravena v ústavě. V případě návratu ústavního zákona na půdu Poslanecké sněmovny s pozměňovacími návrhy, tak se dostáváme tímto postupem mimo rámec platné a psané ústavy. A v zásadě pouze na základě analogie a přiměřenosti výkladu ústavy můžeme dojít k tomu, že tedy ta Poslanecká sněmovna by o tom měla opětovně rozhodovat.

Kladu si otázku – a je samozřejmě na posouzení vás jako svrchovaného tělesa – nakolik v takto citlivé věci, kdy jde o způsob volby, by případná přímá volba měla projít diskutovatelným nebo diskutabilním způsobem přijímání a schvalování. Může to v praxi pak vyvolat určité další konsekvence a další problémy, které zde v tuto chvíli nechci předjímat. Např. u těch kandidátů, kteří v té volbě nebudou úspěšní.

To je asi to, co jsem považoval ještě za důležité. K samotným pozměňovacím návrhům si pak dovolím říci, že většina z nich je samozřejmě diskutovatelná. Nečiní asi větší problémy, nicméně jeden považuji z pohledu předkladatele minimálně za sporný. A to je ten, který mění způsob výběru členů bankovní rady ČNB. Zde chci upozornit na to, že tento návrh již byl hlasován na půdě PS, a nezískat tam patřičnou podporu. Je tedy otázkou, jestli v případě, kdy se tento návrh změny ústavy vrátí do PS s pozměňovacím návrhem, který předtím byl zamítnut Poslaneckou sněmovnou, jestli toto není elegantní pokus, jak tuto změnu ústavy spíše jaksi sprovodit ze světa, než jí dát zelenou. Ale mně nepřísluší na to odpovídat, na to samozřejmě každý musí odpovědět sám.

Já pouze zde konstatuji, pro informaci, že změna, která je navržena ústavně právním výborem, a která se dotýká změny výběru členů bankovní rady ČNB, kdyby tato pravomoc, která dnes je výlučnou pravomocí prezidenta republiky, do budoucna měla být dělena mezi prezidenta republiky a Senát, tak tato změna již byla debatována v PS. A nezískala podporu. A to z mnoha důvodů. Jak z důvodu, řekněme, faktického, obsahového, kdy zákonodárci respektive ústavodárci v PS nevnímali jako vhodné takovouto věcnou změnu provést, ve chvíli, kdy Senát není odpovědný za rozpočtovou politiku země, tak ty z důvodu jaksi faktického, kdy ve chvíli, když měníme proceduru volby prezidenta, není vhodné vytrhnout jednu pravomoc z kontextu a tu v tuto chvíli takto měnit bez toho, že bychom vedli systémovou a komplexní debatu o tom, zda a jakou formu se pravomoci prezidenta mají měnit.

Jinými slovy, pokud se má sahat do pravomocí prezidenta, bylo by asi správné, jde-li o ústavu, vést komplexní systémovou debatu nad vymezením pravomocí prezidenta republiky, a ne si vybrat pouze jednu věc, která nám v tu chvíli připadá atraktivní, byť to asi nečiní žádné velké problémy.

Dámy a pánové, tolik tedy stanovisko předkladatele k předloženému návrhu zákona. Jsem přesvědčen, že předložený návrh zákona z hlediska legislativního, obsahového, je v zásadě bez jakýchkoli právních a obsahových vad. A tedy je již na samotném politickém rozhodnutí, zda se přikloní k té přímé volbě prezidenta či nikoliv. To je vaše svrchované právo a já vám děkuji za pozornost.