Jana Kunšteková: Námět pro BIS. Inkluze ve školství jako případová studie prorůstání neziskovek státní správou

„Příkladem může být prorůstání nevládních neziskových organizací financovaných ze zahraničí do české státní správy. A s ním spojené tunelování veřejných rozpočtů pomocí grantů na projekty, které ČR evidentně škodí“, připomíná zakládající členka iniciativy Pedagogická komora Jana Kunšteková. Tajné služby by se podle ní místo učebnic měly zaměřit na státní úředníky, kteří zároveň působí v neziskovkách, čerpajících velké peníze z evropských fondů a ze státního rozpočtu. Typickým příkladem je podle ní causa inkluze ve školství. Ministerstvo školství právě jedná o jejím zrušení za velkého křiku a výhrůžek nevládek mezinárodními organizacemi.

Ministerstvo školství mládeže a tělovýchovy (MŠMT) na podzim připravilo novelu vyhlášky o vzdělávání žáků se speciálními potřebami. Jejím cílem je zrušení povinné totální inkluze ve školství. V případě jejího vydání by rodiče opět získali právo rozhodovat, jestli jejich dítě má chodit do běžné základní škole, nebo do speciální školy, jejíž osnovy a personální a materiální vybavení je upraveno pro vzdělávání dětí s poruchami učení. Umístění dítěte do speciální školy by stejně jako dříve bylo podmíněno doporučením odborníků z pedagogicko-psychologických poraden vystaveným na základě vyšetření dítěte.

Lživé výhrůžky mezinárodními organizacemi

Nevládní neziskové organizace financující svoji činnost z dotací na inkluzi, spustily mediální kravál ihned po zveřejnění návrhu novely. Napřed vyhrožovaly Evropským soudem pro lidská práva ve Štrasburku. Spolu s nimi proti návrhu novely vystoupila i veřejná ochránkyně práv Anna Šabatová. Podle její připomínky zaslané k návrhu vyhlášky na ministerstvo školství, by nová právní úprava byla v rozporu s rozsudkem Velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) ve věci D. H. a ostatní proti České republice. V této cause byla ČR v roce 2007 odsouzena k úhradě odškodného ve výši 4.000 Eur každému z žalujících devíti ostravským Romů, kteří byli v letech 1996 až 1999 zařazeni do zvláštních škol. Stát navíc musel uhradit 10 tisíc Eur nákladů soudního řízení. Žalovatele před ESLP zastupoval advokát David Strupek činnost měla podle tisku i romských serverů během několik let sporu financovat mezinárodní nezisková organizace Evropské centrum pro práva Romů. Tu zase spolufinancuje Open society fund miliardáře George Sorose. Vedle českého advokáta se na řízení před ESLP podílel i americký advokát James A. Goldston, který je členem mezinárodní neziskové organizace Open Society Justice Initiative. Což je jedna z dceřiných neziskovek Soorosova Open Society Fund. Do týmu přibrali ještě člena horní komory britského Parlamentu Lorda Lestera of Herne Hill.

V rozsudku sice ESLP konstatoval, že ČR porušila práva stěžovatelů na rovný přístup ke vzdělání. Velký senát však zároveň v nálezu jasně uvedl, že organizace školství je věcí každého státu. Soudci v v bodě 205 rozsudku konstatovali, že „volba mezi jednotnými školami pro všechny, specializovanými zařízeními a integrovanými zařízeními se specializovanými odděleními vyžaduje nesnadné hledání rovnováhy mezi navzájem protichůdnými zájmy. Pokud jde o tvorbu a úpravu učebních plánů, jedná se v převážné míře o otázkou účelnosti, o níž Soudu nepřísluší rozhodovat“.

Je zvláštní, že ombudsmanka se odkázala právě na tento rozsudek. Zjevně aniž jej kdykoliv četla. Pokud by znala jeho celý obsah, nikdy by nemohla tvrdit, že odbouráním povinné inkluze počesku se ČR znovu dostane do rozporu s mezinárodně právními závazky z Evropské úmluvy o ochraně lidských práv. V rozsudku je totiž jasně uvedeno, že soudci posuzovali právní stav podle dnes již neexistujícího zákona č. 29/1984 Sb. Zvláštní školy byly zrušeny novým školským zákonem č. 561/2004 Sb.

Nástroj k získání peněz na inkluzi

S názorem většiny soudců, že ČR zařazením stěžujících si Romů do zvláštních škol porušila jejich právo na rovný přístup ke vzdělání, nesouhlasil mimo jiné slovinský soudce Boštjan Župančič. Ve svém disentním stanovisku uvedeném jako příloha rozsudku uvedl:

„Jak to výslovně připouští většina soudců v bodech 198 a 205 rozsudku a nepřímo pak v jeho ostatních bodech, Česká republika je ve skutečnosti jediným smluvním státem, který se pustil do řešení konkrétních problémů, s nimiž se potýkají romské děti v oblasti vzdělání. Závěr Soudu, že Česká republika porušuje zásady boje proti diskriminaci, tak hraničí s absurditou. Jinými slovy, nikdy by k porušení Úmluvy nedošlo, kdyby stát zůstal v této věci nečinný. Žádná politicky podložená argumentace nedokáže zastřít skutečnost, že Soud v projednávané věci posloužil k pozdějším účelům, které nijak nesouvisí se zvláštním vzděláváním romských dětí v České republice. Až budoucnost ukáže, jakému účelu tento precedens poslouží.“ A budoucnost ukázala, že to bylo otevření cesty obrovským veřejným výdajům na inkluzi, která devastuje české školství. Její zavedení v ČR protlačila skupina státních úředníků, kteří zároveň působí v neziskovkách, jež jsou příjemci dotací na inkluzi. Jako příklad lze uvést předsedkyni České odborné společnosti pro inkluzivní vzdělávání Kláru Laurenčíkovou, která byla v době schvalování právních předpisů o inkluzi ve školství též zaměstnankyní Ministerstva práce a sociálních věcí (MPSV). A kromě toho zasedal v poradním sboru MŠMT. Ministerstva práce a školství v ČR spravují dotace z Evropského sociálního fondu. Z ně bylo na projekty spojené s inkluzí vyčleněny 2,1 miliardy korun. Většina z dotačních výzev byla vypisováno rovnou pro NGO.

Jejím manželem je ředitel Agentury pro sociální začleňování Martin Šimáček, který v té době působil na Úřadu vlády v odboru lidských práv pod ministrem Jiřím Dienstbierem (ČSSD).

Drsný boj o zrušení inkluze

Návrh novely vyhlášky vzdělávání žáků se speciálními potřebami předložilo (MŠMT) odborné veřejnosti k připomínkování koncem listopadu 2018. Většina učitelských odborných společností, jako Asociace speciálních pedagogů, Nebo Pedagogická komora, vyjádřili s návrhem souhlas. Kraje a obce, jako zřizovatelé škol, návrh rovněž v naprosté většině podpořili. Jejich právní útvary k návrhu vznesly pouze několik připomínek v nichž žádají upřesnění v některých oblastech ne zcela jasných požadavků na personální věcné a technické vybavení. Připomínky legislativně technického rázu, převážně návrhy na sladění terminologie s jinými zákony, zaslala i většina ostatních ministerstev a správních úřadů. Ani naprostá většina ostatních centrálních se však nepostavila proti záměru zrušit povinnou inkluzi počesku.

Je ale zvláštní, že podstatě stejnými větami jako neziskovky věcnou podstatu novely vyhlášky odmítlo pro údajný rozpor s Úmluvou o právech osob se zdravotním postižením nebo Rámcovou úmluvou o ochraně národnostních menšin i Ministerstvo práce a sociálních věcí. Je to vysvětlitelné tím, že Laurenčíková dodnes působí v poradním sboru ministryně. Za MPSV zároveň zasedá ve Vládním výboru pro lidská práva a Vládním výboru pro práva dítěte.

Výhružky porušením smluv, které stanoví pravý opak

Úředníci MPSV, kteří námitky za úřad odeslali zřejmě obě mezinárodní smlouvy pořádně nečetli. Obě úmluvy sice signatáře zavazují k začleňování zdravotně postižených nebo Romů do společnosti a do vzdělávání. Současně však v případě národnostních menšin výslovně zakazují asimilační praktiky. U zdravotně postižených výslovně přikazují vytvořit pro ně nejlepší možná opatření, která by jim vzdělávání usnadnila. Což znamená i výstavbu a provozování speciálních škol, které jsou materiálně i personálně vybaveny tak, aby postiženým umožnili překonat jejich handicap a usnadnili jim vzdělávání. Nebo alespoň zřizováním speciálních tříd, jako je tomu ve Skandinávii. V mnoha odborných studiích mezinárodních organizací je ČR dávána za vzor právě díky špičkovým výsledkům ve vzdělávání postižených a národnostních menšin. I organizace jako OSN oceňují, že ČR se jako jedné z mála zemí světa podařilo zcela odbourat negramotnost. Tím se nemohou chlubit ani ekonomicky nejvyspělejší země jako USA, Británie nebo Francie, kde se negramotnost pohybuje od 3 do 10%. Sama Rada Evropy ve své studii týkající se vzdělávání příslušníků národnostních menšin konstatovala, že v zemích jako Francie nebo Španělsko existují oblasti v nichž kočovní Romové nikdy nechodili do školy.

Hrozby Bruselem

Když se nepravdivou argumentaci neziskovek podařilo vyvrátit v případě rozsudků ESLP, vytáhly stoupenci inkluze po novém roce další těžký kalibr zahraničního původu. Nyní vyhrožují ministerstvu, že vydáním vyhláška v navržené by došlo k porušení práva EU. České republice by podle proinkluzivních neziskovek mělo hrozit zastavení čerpání všech dotací z rozpočtu EU.

Ministr školství Robert Plaga (ANO) již oznámil, že finální rozhodnutí ve věci vyhlášky učiní až po jednání s Evropskou komisí.

Evropská unie přitom nemá žádnou směrnice nebo nařízení, které by členské státy nutily zavést inkluzi do školství. Jejich vydání totiž zakazuje Smlouva o Evropské unii a Smlouva o fungování Evropské unii. Lisabonská smlouva v článku 165 odst. 4 výslovně vylučují harmonizaci právních a správních předpisů členských států v oblasti školství. Podle bývalého článku 149 Smlouvy o zřízení Evropských společenství, který byl převzat do lisabonské smlouvy jako článek 165, mohou Rada a Evropský parlament přijímat právní předpisy týkající se výhradně přeshraniční spolupráce škol z členských států. Komunitární právo řeší pouze otázky sovisející s pobytem žáků na školách v jiném členském státě EU. A právní záležitosti týkající se výuky pedagogů v jiné než mateřské zemi.

Evropské právo ve školství

Do práva EU byla zahrnuta Boloňská úmluva o vzájemném uznávání kvalifikací a diplomů. Ta byla podepsána všemi členskými státy EU a zároveň i dalšími neunijními státy. Kromě toho členskpé státy EU pro jazykovou oblast vytvořili Společný evropský referenční rámec. V něm jsou popsány jednotlivé úrovně znalosti cizího jazyka. Pro každou úroveň od A1 - začátečníci až po úroveň rodilých mluvčích označených C3, jsou stanoveny dorozumívací dovednosti, které má absolvent zkoušky v příslušném jazyce ovládat. Doklady o jejich absolvování mají společnou stupnici hodnocení a jsou uznávány po celé Evropě.

Kromě něj EU vydala už jen právní předpisy pouze pro oblast vzájemného uznávání kvalifikací a pro provádění případných rozdílových zkoušek u regulovaných profesí jako jsou advokáti, lékaři, nebo veterináři.

V oblasti školství EU podle Lisabonské smlouvy plní pouze doplňkovou a podpůrnou funkci. Z rozpočtu EU financuje aktivity zaměřené na spolupráci škol z různých členských států. Nebo na výměnné pobyty studentů a učitelů mezi školami z různých zemí. Evropské předpisy pro tuto oblast mají povahu metodik na psaní projektů a účetních předpisů na vyúčtování nákladů k proplacení z unijního rozpočtu. Nic víc.

Evropský soudní dvůr nás nemá podle čeho trestat

Žádný unijní předpis však nestanoví, jak má být organizována v členských státech základní či škola. Nebo co má být obsahem výuky. Inkluzi žádný z nich nenařizuje. Proto ČR nemůže zrušením povinné inkluze formou vyhlášky, nijak porušit evropské právo. Ani Evropská komise ani Evropský soudní dvůr nemůže v tomto případě najít žádné ustanovení komunitárního práva, jehož porušení by se ČR zrušením povinné inkluze dopustila. Postih nebo pokuta od EU tedy v tomto případě nehrozí.

Jediné, co ČR může v případě zrušení povinné inkluze čekat je, že bude bude muset vrátit do Bruselu peníze, které byly z fondů EU použity na projekty spojené s inkluzí.

Co je horší?

Výsledkem inkluze je postupující rozvrat základního školství. Řadě speciálních škol oceňovaných v celém světě za úspěchy při vzdělávání postižených a dětí s problémy učení a chování hrozí zánik. Jejich výukové metodiky jsou přitom překládány a přejímány do řady zemí ve světě.

Kromě 2,1 miliardy z evropských fondů padlo na inkluzi ze státního rozpočtu a rozpočty obcí a krajů dalších 5,5 miliardy korun. Inkluze přitom způsobila zhoršení výsledků vzdělávání zdravých dětí i dětí s poruchami učení chování. Kvůli inkluzi ze školství odešlo mnoho učitelů. Jejich odchod ještě více zhoršuje katastrofální nedostatek kantorů.

Podle Dohody o partnerství mezi ČR a EU, která řeší pravidla pro čerpání peněz z fondů EU, by dotované projekty měly běžet v původní podobě ještě 5 let po skončení evropské podpory. Stát by tedy měl ze svého rozpočtu dotovat projekty, které v minulosti financovaly fondy EU dalších 5 let. Bez státních dotací projekty inkluze realizované nevládkami nemohou existovat.

Stát fakticky stojí před rozhodnutím, jestli Bruselu vrátit 2 miliardy z fondů EU, nebo ze státního rozpočtu za stejné projekty dalších 5 let utrácet další miliardy. Při součtu peněz, které za 2 roky nucené inkluze vynaložil stát, obce a kraje a jejich vynásobením na dobu pěti let se dostáváme k částkám mezi 12 až 15 miliardami.

Z hlediska hospodárnosti by bylo lepší vrátit 2 miliardy do ESF a peníze, které by stát musel vynaložit na inkluzi v rámci udržitelnosti dát na jiné potřebné věci ve školství. Vrácení 2 miliard do Bruselu není katastrofu. Stát by je nemusel posílat ze státního rozpočtu, který s tímto výdajem nepočítá. O příslušnou částku by se ČR jen snížil objem peněz, které může na jiné projety vyčerpat do konce programového období 2014 až 2020. K tomu aby se to nedotklo jiných příjemců stačí, aby stát už nevypisoval pro nevládky žádné podobné výzvy.

Každá blbost, kterou financuje EU musí změnit zákony?

Urputná snaha o udržení inkluze v chodu je pochopitelná i neziskovek, které z ní žijí. Z pohledu státu a školství jde ale o hloupost. Je to srovnatelné se situací, jako by se nějaké skupině ekologických fanatiků z balíku evropských peněz na projekty na snížení spotřeby pitné vody podařilo získat peníze na výzkum toalet. V rámci výzkumu by navrhli splachovací záchody nahradit prevéty, které byly používány ve středověku. Byl to takový výklenek skrz něj měšťané káleli a močili ze svého domu rovnou na ulici. A protože by na to byly utraceny evropské peníze, tak by ministerstvo životního prostředí vydalo vyhlášku o nahrazení splachovacích záchodů prevéty. Velmi rychle by se v praxi zjistilo, že to vede ke znečištění životního prostředí a růstu počtu infekčních chorob. Za takové situace by každá rozumná vláda a každý rozumný poslanec přinutil ministra nesmyslnou vyhlášku okamžitě zrušit. I za cenu vrácení peněz na výzkum prevétů zpět do Bruselu.

O co můžeme přijít

Proinkluzivní neziskovky ministerstvu vyhrožují, že ČR nehrozí jen vracení peněz, které skončili na jejich účtech, ale že nám Brusel zmrazí veškeré čerpání z fondů EU. Toto tvrzení nemá žádnou oporu v evropském právu. Zastavení všech dotací z rozpočů EU je možné pouze ve dvou případech. Jednak pokud by Evropská komise dokázala přesvědčit Evropský parlament a celou Radu,že v ČR jsou porušovány základní principy EU. Jako se to pokouší v případě Polska a Maďarska. Jde však o dlouhou proceduru, jejíhož konce nikdo ze současných členů Evropské komise ve funkci nedožije. Obě země si navíc vzájemně slíbili, že návrh budou v Radě vetovat. Proti ČR zatím žádné takové řízení zahájeno nebylo. A lze důvodně předpokládat, že bychom se na takové vzájemné pomoci dokázali dohodnout minimálně se Slováky

Druhá možnost je upravena v Dohodě o partnerství mezi ČR a EU, která řeší detaily transferu peněz z fondů EU. V ní je stanoveno, že EU může zastavit veškeré dotace pokud by ČR nezavedla kontrolní a hodnotící mechanismy pro dotace podle smlouvy. ČR se to již stalo v programovacím období 2007 až 2013. Při inventuře Komise zjistila, že Ministerstvo pro místní rozvoj, které je národním koordinátorem pro fondy EU nezprovoznilo jeden z kontrolních výborů. Tok peněz z Bruselu by zastaven do doby zahájení činnosti chybějcího kontrolního výbor. Posílání peněz z EU mělo roční zpoždění. Ale na celkový objem peněz, které z rozpočtu EU přišly to vliv nemělo. Stihli jsme utratit téměř všechno co jsme mohli.

V jiných případech není možné celý systém zastavit. Dohoda o partnerství umožňuje zastavení proplácení dotací z jednotlivých fondů, nebo operačních programů v případě selhání kontrolních mechanismů u jednotlivých správců nebo v jednotlivých kapitolách. Kvůli vracení peněz z několika špatných projektů však ještě nikdy nedošlo k zastavení celého operačního programu. A natož celého fondu.

ČR už dříve peníze peníze z některých projektů vracela. V některých případech Brusel odmítl proplatit projekty na dálnicích kvůli chybám ve výběrových řízeních. Ani to však nezpůsobilo zastavení peněz na celou dopravu. Známé jsou též případy zpětného vracení dotací. Legendární je případ rekonstrukce historické budovy na Tachovsku, která byla podpořena dotací z programu na výstavbu a rekonstrukce hotelů. Jeho majitel 2 roky po kolaudaci umřel a dědici hotel prodali. Nový majitel v něm otevřel nevěstinec. Což je druh podnikání, které podle pravidel EU nelze z evropských rozpočtů dotovat. Když se na to při následné kontrole udržitelnosti přišlo musel stát dotaci vrátit. Následně ji vymáhal na novém majiteli. Ani v tomto případě však nedošlo ke zmražení celého operačního programu. Natož všech peněz pro ČR z fondů EU.

Pro školství bylo lepší 2 miliardy utracené z fondů EU na projekty inkluze do Bruselu vrátit. A ušetřit si škody, které inkluze ve školství páchá. Ať si neziskovky hledají jiné zdroje příjmů než z rozpočtu podfinancovaného školství.