Vychází se vstříc pohodlnosti, to je vždy průšvih. Renomovaný právník o tom, co se v debatách o Brexitu a rakouských volbách přehlédlo

10. 7. 2016 7:04

Právník Jan Kudrna patří k nejuznávanějším českým expertům na ústavní právo. Pro ParlamentníListy.cz rozebral dvě zásadní ústavněprávní události poslední doby. Britské hlasování o vystoupení z Evropské unie a zrušení druhého kola prezidentských voleb v Rakousku. Obě události podle něj budou mít zásadní vliv na ústavní právo.

Vychází se vstříc pohodlnosti, to je vždy průšvih. Renomovaný právník o tom, co se v debatách o Brexitu a rakouských volbách přehlédlo
Foto: Hans Štembera
Popisek: Brexit, ilustrační koláž

Anketa

Který televizní ředitel byl nejlepší?

hlasovalo: 2524 lidí

Červnové referendum ve Velké Británii podpořilo návrh na vystoupení země z Evropské unie. Toto referendum nebylo právně závazné, ovšem veřejnost v něm projevila vůli poměrně jasně. Jaké jsou další ústavní kroky, ať už na vnitrostátní britské úrovni, nebo na úrovni evropské, které by měly následovat, aby její vůle byla řádným způsobem naplněna?

Celý postup je značně složitý, což je nakonec dáno významem celé záležitosti. Vše můžeme rozdělit na dvě velké části. Co se týká Británie a co se týká Evropské unie.

Pokud jde o Británii, na prvém místě je nutno říci, že výsledek referenda není pro nikoho právně závazný, konečné slovo má tamní parlament. Můžeme tedy formálně hovořit o konzultativním referendu. Z druhé strany politická reprezentace by ovšem neměla ignorovat výsledek žádného referenda, byť konzultativního. Nemá smysl se ptát lidu, co si přeje, a následně to ignorovat. Tím spíše, že v Británii bylo o tomto referendu hovořeno od počátku jako o rozhodujícím nástroji, nikoliv jako o pouhé konzultaci.

Nyní je situace v Británii poměrně vážná, dá se snad hovořit dokonce o politické krizi. Premiér Cameron odstoupil. Současně ale nepožádal o vyhlášení nových voleb. Má tedy dojít k rekonstrukci vlády, ale na půdorysu současného složení Dolní sněmovny. Jak je vidět, situace není zrovna jednoduchá, hledání nového předsedy Konzervativní strany zabere určitý čas a energii. Opoziční Labouristická strana na tom není o mnoho lépe. Nakonec ani UKIP na tom není zrovna dobře, protože pozice propagátorů Brexitu se otřásla hned den po referendu postupným připuštěním toho, že ne vše, co v kampani naslibovali, bude možné splnit. Její předseda navíc rezignoval a stáhl se do Bruselu, místo aby začal pracovat na uskutečnění svého programu nezávislosti Británie.

Když se podíváme na složení parlamentu, většina jeho členů byla proti vystoupení Británie z Evropské unie. To se týká i konzervativních poslanců. Nakolik takto orientovaní poslanci mohou pracovat na vystoupení z Evropské unie? Uvidíme na podzim a na přelomu roku, až se vyjednávací proces rozběhne, jak to půjde a jakou budou mít důvěru lidu. Možná by řešením byly nové volby. Ovšem co když by dopadly tak, že by zvoleni byli opět odpůrci Brexitu?

Všimněte si, že Británie prožívá něco trochu podobného Československu v roce 1992. Politici věděli, že se nedohodnou a stát musí rozdělit, lid byl proti rozdělení.

Situace je dále velmi komplikována tím, že ani zastánci Brexitu nevědí, co dále. Neshodnou se totiž na tom, zda Británie mimo Evropskou unii má být ultraotevřenou ekonomikou typu Hongkong nebo Singapur, včetně otevřenosti pro imigranty, nebo ekonomikou spíše uzavřenou, kontrolující mj. pohyb osob.

Britové musí také vyřešit jednu podstatnou právní otázku – co s dosavadními unijními právními předpisy? Co zachovat a co zrušit? Čas bude tlačit, zachování neutralizuje rozhodnutí o Brexitu. Kde vezmou poslanci na toto vše energii? Do této úvahy zahrňte vytváření nové vlády, nových stranických programů, nové vize pro Británii a vyjednávání s Evropskou unií.

Vše ještě zkomplikuje vnitrostátní situace a postoj zejména Skotska k celému Brexitu.

Pokud jde o jednání s Evropskou unií, začne oznámením Británie o zájmu vystoupit. Tím okamžikem začne běžet dvouletá vyjednávací lhůta určená čl. 50 Smlouvy o Evropské unii. Tato lhůta sice může být prodloužena, ale podle mého názoru by se tak muselo stát jednomyslným souhlasem všech zbývajících členů Evropské unie. Lze pochybovat, že k tomu budou svolní, přinejmenším zpočátku.

Evropská unie nepochybně neposkytne Británii žádnou skvělou nabídku, spíše naopak. Bylo by to totiž nesmyslné, kdyby tak učinila, protože tím by všem svým členům řekla, že mimo Evropskou unii mohou mít lepší podmínky, než uvnitř, což by bylo totéž jako výzva k rozpuštění Evropské unie.

Britská vláda nakonec bude pod trojím tlakem – času (zmíněná dvouletá lhůta), Evropské unie (její požadavky a podmínky) a svého lidu (očekávání). Přitom když Británie nesjedná nic za dva roky, v takovém případě bude z Evropské unie venku naprosto bez ničeho.

Takový scénář, tedy nedosažení ničeho za dva roky, by zřejmě ani pro Evropskou unii nebyl moc výhodný. Je tedy možné, že bude navrženo prodloužení vyjednávací lhůty.

Nelze očekávat, že Británie dosáhne dohody o volném obchodu. V každém případě k uzavření dohody o vystoupení je třeba kvalifikované většiny Evropské unie, k uzavření dohody o volném obchodu jednomyslnosti. Evropská unie nepochybně nepřistoupí pouze na volný obchod, už proto, že v Británii žije mnoho občanů Evropské unie, jejichž mnohostranné zájmy bude chránit. Evropská unie nemá žádnou povinnost s kterýmkoliv státem dohodu o volném obchodu uzavřít. Když se tak rozhodne učinit, je dobré vědět, že se jedná o mimořádně složité věci. Např. sjednání dohody o volném obchodu s Kanadou trvalo sedm let.

Mimochodem, vystoupením z Evropské unie přestane být Británie stranou existujících dohod o volném obchodu a bude muset sjednat svoje. To bude další záležitost, která jí bude ubírat síly.

Co všechno by obnášel proces „vystoupení z EU“? Co všechno by bylo třeba dohodnout a jakou právní formu by tento „rozvod“ vůbec měl? A bylo by možné některé dohody a smlouvy zrušit, respektive od nich odstoupit, a jiné ponechat?

Toto vše musí být součástí vzájemné dohody, zřejmě právě dohody o vystoupení Británie z Evropské unie. Rozhodně nepůjde o jednoduchou záležitost a každé rozhodnutí bude muset být vyjednáno a oboustranně přijato. V některých případech možná bude třeba souhlasu třetích států, to v případě, že by se existující dohoda Evropské unie s danou zemí měla do budoucna vztahovat na Británii jako nečlena Evropské unie.

Ve Skotsku, části Velké Británie, bylo rozhodnutí referenda odmítáno a dokonce se objevily názory, že by skotské orgány mohly vystoupení Británie zablokovat. Běžný čtenář patrně netuší, jaké je ústavní uspořádání v rámci Velké Británie. Jaký statut mají skotské orgány? Jedná se o klasickou pozici země v rámci federace (na úrovni třeba Texasu v USA nebo Bavorska v rámci Spolkové republiky Německo), nebo je to jinak? A do jaké míry mohou skotské orgány zasahovat do mezinárodních vztahů?

Británie byla vždy v mnoha směrech decentralizovaná. Projevovalo se to např. nezávislejším postavením soudců na panovnické moci, ale také silnější místní samosprávou. Nicméně Británie není federací, nyní se Skotsko nachází v postavení autonomní jednotky. Tedy územního celku s vyšší mírou samosprávy, než známe např. z našich obcí a krajů, protože vykonává na základě zvláštního zmocnění typicky státní pravomoci. V tomto případě je zmocnění dáno Zákonem o Skotsku z roku 1998, ve znění pozdějších novelizací. Ten svěřil skotskému parlamentu a vládě rozhodování prakticky o všech záležitostech týkajících se výlučně území a obyvatel Skotska. Např. se jedná o školství, zdravotnictví, sociální péči, kulturu apod. Zahraniční politika, obrana, měna a další obdobné záležitosti jsou svěřeny britským orgánům, v nichž mají Skotové své zastoupení.

V podobném postavení jsou také Wales a Severní Irsko. Jedná se o záležitost asymetrickou, protože obdobné anglické orgány neexistují. Podobné uspořádání jsme znali z Československa v letech 1945–1968, kdy Slovensko mělo své orgány a české země nikoliv.

Skotsko se v dějinách velmi často a velmi dlouho dostávalo do střetů s Anglií. Asi nemá smysl rozebírat celou historii, to by dokázali jiní lidé daleko lépe. Pro nás může být důležité, že v roce 1603 na anglický trůn nastupuje skotský král Jakub a vzniká personální unie Anglie a Skotska. Obě země si tedy uchovávají svébytné instituce a jsou spojeny osobou společného panovníka. V roce 1707 vzniká reálná unie Anglie a Skotska. Dochází k rozpuštění anglického a skotského parlamentu a vzniká společný britský parlament. Pro Skotsko to ale neznamená politický konec, protože Skotové si vždy dokázali uchovat svou identitu národní, kulturní, ekonomickou, i politickou.

Od 19. století začal narůstat skotský nacionalismus ve smyslu zájmu o sebesprávu. Když vše hodně zkrátím, vše se zintenzivňovalo od 70. let 20. století, mj. v souvislosti s objevením ložisek ropy u skotského pobřeží, a vyvrcholilo za vlády labouristů již zmíněným Zákonem o Skotsku z roku 1998.

Zajímavé je, že tento proces tzv. devoluce, tedy přenosu pravomocí z centra na periferii – mohli bychom mluvit také o naplňování principu subsidiarity – byl součástí širšího plánu na federalizaci Británie. Ten by vyžadoval také rozdělení Anglie na více jednotek, hovořilo se např. o osmi a utvoření federace složené ze zhruba dvanácti jednotek.

Nicméně ještě k vaší otázce ohledně možnosti samostatného vystupování Skotska na mezinárodní scéně: takovou možnost samo o sobě nemá. Velmi zřídka jí v omezené míře mají dokonce státy uvnitř federací. Zahraniční záležitosti jsou jednou z věcí, kterou vždy řeší centrum, ať už se jedná o stát unitární nebo federální. Jiná věc je, že žijeme v poněkud postmoderní, možná dokonce už post-postmoderní době a mnoho věcí, které by před 100 lety byly vnímány jako vlastizrada, dnes jsou spíše přecházeny.

Z toho vyplývá otázka práva Skotska na vystoupení z Británie. Jak by takový proces probíhal, pokud by o to Skotové projevili zájem (hovoří se o novém referendu o samostatnosti a průzkumy dnes naznačují vítězství jejích zastánců – pozn. PL)?

Pokud vím, ale mohu se mýlit, britské právo nezná možnost vystoupení některé z územních jednotek z Británie. Podle mého názoru by vše záleželo na ochotě centra respektovat vůli Skotů vyjádřenou např. referendem.

Dalo by se specifické postavení Skotska nějak řešit z pohledu evropského komunitárního práva? Jeho zástupci neustále žádají Brusel „neházejte nás přes palubu“, ale já si příliš nedovedu představit, jak by se to dalo udělat. Je možné k jedné části země, zastoupené svými orgány, přistupovat jinak, než k jiným částem země? A je vůbec podle evropského práva možné uznávat tyto regionální orgány jako subjekt na úrovni národní vlády s řádnou mezinárodní subjektivitou?

Podle mého názoru to není bez dalšího možné. Leda by něco takového bylo sjednáno ve smlouvě o vystoupení Británie z Evropské unie. Teoreticky je možné vše, ale prakticky si takové řešení nedokáži představit. Znamenalo by to mj. poskytnout Skotsku pravomoc sjednávat mezinárodní smlouvy, přinejmenším pokud by šlo o Evropskou unii a její členské státy. Tím by ovšem byla dost zásadně narušena britská suverenita a celistvost.

Pokud by se Skotsko od Británie oddělilo, potom by je čekal běžný přijímací proces do Evropské unie, včetně přijetí všemi jejími členskými státy.

Druhým pozoruhodným momentem týdne bylo zrušení druhého kola prezidentských voleb v Rakousku. Překvapilo vás toto rozhodnutí tamního ústavního soudu, s ohledem na okolnosti případu i na to, jak rakouský ústavní soud obvykle rozhoduje?

Nejsem odborník na rozhodovací činnost rakouského ústavního soudu, takže nedokáži posoudit, jak moc bylo nebo nebylo vykročeno z jeho dosavadní judikatury. Překvapený jsem rozhodně byl tím, že vůbec vznikly pochybnosti takového rozsahu.

Opakování druhého kola prezidentských voleb v celé zemi je i v historickém kontextu poměrně nezvyklé. Jak moc silné důvody pro takové rozhodnutí podle vás musí být? A byla tato míra závažnosti, z toho co je známo, v Rakousku naplněna?

Naše volební právo, a zřejmě v tom není světově unikátní, obsahuje ustanovení, že důvodem k eventuálnímu zrušení voleb či jejich části může být jen takové porušení volebního zákona, které mohlo mít vliv na výsledek voleb. Např. tedy ne každá manipulace s hlasy je důvodem ke zrušení voleb. Je nutno, aby mohla ovlivnit celý výsledek. Pokud se např. stane, že někomu je dovoleno volit dvakrát, potom pokud vítěz volby nevyhrál o jeden hlas, nemá smysl kvůli takovému nedopatření rušit volby, ani nařizovat opakování hlasování např. v daném volebním okrsku.

Rakouskou situaci detailně neznám, ale pokud vím, tamní ústavní soud konstatoval nedodržení volebních předpisů v případě více než 70 000 odevzdaných hlasů. Neměl ale zjistit manipulaci s výsledky. Hlasy měly být sčítány jinými než pověřenými osobami, v čase jiném, než předepsaném apod.

Vím příliš málo na to, abych situaci nějak posoudil. Mohu ale říci, že rakouští ústavní soudci jsou nepochybně více než dostatečně právně kvalifikovaní a současně osobnostně vyzrálí a zkušení, aby dokázali posoudit závažnost celé situace s vědomím toho, že pochybnosti o volbách jsou problematické a jejich opakování také. Když se rozhodli pro zrušení výsledků 2. kola prezidentské volby, nepochybně pro to měli vážné důvody.

Hlasování provázely pochybnosti především ohledně korespondenčního hlasování. To je poměrně nový trend projevu voličské vůle, který samozřejmě může přinášet určité problémy a pochybnosti. Jaké podmínky a pravidla je z pohledu právníka nezbytné dodržet, aby korespondenční hlasování naplňovalo účel voleb a zabránilo se jeho zneužití a manipulacím s volebním procesem?

Podle mého názoru je z hlediska volebního procesu vždy problematické, když se objevují různé mezifáze. Můj kolega dr. Marek Antoš kritizuje, podle mého názoru oprávněně, naše dvoudenní volby. Za problematické považuje noční ponechání volebních uren s odevzdanými hlasy bez dozoru. I když, pokud vím, u nás nikdy k úmyslnému narušení pečetí nedošlo, je to riskantní část celého volebního procesu. S korespondenčním hlasováním to může být podobné.

Já osobně vůči němu mám jiné výhrady, a ty spočívají v tom, že se zavádí poměrně logisticky složitá procedura, a to pouze z důvodů, řekněme, pohodlnosti některých voličů. Osobně si myslím, že volby jsou vlastně svátkem demokracie a pro každého by měla být čest se jich zúčastnit a něco málo ze svého pohodlí jim obětovat. Kdo nechce, ať se jich neúčastní, když už, bohužel, nemáme volební povinnost. Je to poněkud paradoxní, že před 27 lety všichni bojovali o možnost účasti ve svobodných volbách a dnes je obhajováno právo se voleb neúčastnit, respektive jsou navrhovány postupy, jak volby „zatraktivnit“. Nemyslím si, že se má vždy vycházet vstříc pohodlnosti.

Po amerických prezidentských volbách v roce 2000 Nejvyšší soud řekl, že malá míra formálních pochybení při volebním procesu, které se nelze úplně vyhnout, nemůže vést ke zpochybnění celých voleb. Nyní rakouský ústavní soud došel k poněkud jinému názoru. Je to podle vás dané jen odlišnými okolnostmi obou kauz, anebo se jedná také o nějaký obecnější posun v pohledu na volby a fungování demokracie?

Bohužel nedokáži srovnat oba právní řády, ani posoudit okolnosti jednotlivých případů. Jak jsem již uvedl výše, předpokládám, že právní řád každé demokratické země bere na vědomí, že proces, kterého se účastní miliony a desítky milionů lidí, nemůže být zcela bezchybný a záleží na tom, zda mohla některá z chyb nebo jejich souhrn ovlivnit výsledek voleb, nebo nikoliv. Současně si jsou nepochybně soudci nejvyšších soudních instancí vždy vědomi důsledků, které jejich rozhodnutí, ať takové nebo onaké, přinese a snaží se v tak citlivé záležitosti minimalizovat vedlejší negativní důsledky svého rozhodnutí.

Jak může toto zasahování do volebního procesu ze strany justičních autorit ovlivnit důvěru lidí ve volební proces? Je to signál, že lidé mohou věřit, že autorita dohlédne na to, že při volbách nebude docházet k manipulacím? Nebo spíše toho, že neúspěšní kandidáti mohou celé volby zpochybnit a tím vnést do demokratických procedur chaos?

Já si myslím, že lidé, pokud se nad věcí zamyslí, mohou být rádi, že věci fungují, jak mají. Tedy že existují orgány a procedury, které dbají na to, aby bylo s jejich hlasy nakládáno korektně a když se zjistí, že tomu tak nebylo, tak zjednají nápravu. Přirozeně ale není vše jen na soudech a je nanejvýš žádoucí, aby k podobným případům docházelo co nejméně. Tedy aby všechny volební orgány pracovaly řádně.

Pokud jde o neúspěšné kandidáty, je jejich právem, aby požádali soud o přezkum voleb, ale pouze tehdy, mají-li důvody pochybovat o jejich řádném průběhu podle právních předpisů. Důvodem k právnímu přezkumu není pouze skutečnost, že jsem prohrál. A na druhé straně je úkolem soudu se s každým seriózním podnětem vypořádat řádně a včas. Proto jsou také lhůty pro podání žádostí o přezkum a pro jejich projednání dány pevně zákonem a jsou stanoveny jako poměrně krátké, aby bylo co nejméně zasahováno do volebního procesu a ustavování státních orgánů.

Jste politik? Zveřejněte bez redakčních úprav vše, co chcete. Zaregistrujte se ZDE.
Jste čtenář a chcete komunikovat se svými zastupiteli? Zaregistrujte se ZDE.

autor: Jakub Vosáhlo

Bety.cz - magazín nejen pro mámy - horoskopy, recepty, diskuse, soutěže

Bety.cz TESTOVÁNÍ - Testujte s námi nové produkty či služby a o své názory a doporučení se podělte s ostatními čtenářkami Bety.cz.

Prostřeno.cz - recepty on-line - vaření, recepty, gastronomie

reklama
Tento článek je již staršího data a diskuse k němu byla uzavřena. Děkujeme za pochopení.

Další články z rubriky

Krize kolem ČT? Problém pro Babiše a ČSSD: Dvořák ven, já tu ruku nezvednu, udeřil Antonín Staněk

9:54 Krize kolem ČT? Problém pro Babiše a ČSSD: Dvořák ven, já tu ruku nezvednu, udeřil Antonín Staněk

ROZHOVOR Další významný hlas se pozvedl proti vedení České televize. Bývalý ministr kultury Antonín …