Zpackané podzimní volby? Cizinci mohou způsobit potíž

Celý přiběh začal již v roce 2014, kdy ombudsmanka Anna Šabatová vyzvala občany jiných členských států EU, kteří mají v ČR pouze přechodný pobyt, aby se v případě odmítnutí registrace k volbám obrátili na soud. 10. 9. 2014 požádal státní občan Slovenska Peter N. Úřad městské části Brno-Královo Pole o zápis do seznamu voličů. K žádosti doložl potvrzení o přechodném pobytu na území České republiky ze dne 10. 10. 2012. Úřad jeho žádost zamítl s tím, že nesplňuje podmínky aktivního volebního práva podle § 4 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, protože navrhovatel nedoložil, že je hlášen k trvalému pobytu na území městské části Brno-Královo Pole.

Podle tehdy i dnes platného znění zákona o volbách do zastupitelstev obcí „má právo volit do zastupitelstva obce, občan obce za předpokladu, že jde o státního občana České republiky, který alespoň v den voleb, dosáhl věku nejméně 18 let, a je v den voleb v této obci přihlášen k trvalému pobytu“. Podle § 4 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí „může volit i státní občan jiného státu EU, který je v den voleb v této obci přihlášen k trvalému pobytu“.

Odmítnutý žadatel se následně obrátlil na soud se správní žalobou, v níž se dožadoval zapsání do seznamu voličů s odkazem na Smlouvu o fungování Evropské unie (SFEU). Podle jejího článku 22 „má každý občan EU mající bydliště v členském státě, jehož není státním příslušníkem, právo volit a být volen v obecních volbách v členském státě, v němž má bydliště za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu“. Tato právní úprava byla převzata z článku 19 Smlouvy o zřízení Evropských společenství (SES).

Možnost volit na základě rozhodnutí soudu

Správní senát Krajského soudu v Brně stěžovateli vyhověl a rozsudkem 64 A 6/2014-20 jej zapsal do dodatku stálého seznamu voličů. Soudci při posuzování připadu dospěli k závěru, že český zákon o volbách do zastupitelstev obcí je v rozporu se Smlouvou o fungování EU a směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, a se směrnicí Rady 94/80/ES, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a práva být volen v obecních volbách pro občany Unie s bydlištěm v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky.

Soudci v rozhodnutí o přiznání volebního práva stěžovateli uplatnili tzv. vertikální přímý účinek práva EU. V nálezové části rozsudku správní senát uvedl, že „v případě rozporu vnitrostátního práva s právem EU je nutno pokusit se tento rozpor překlenout nejprve pomocí nepřímého účinku práva EU – tedy tzv. eurokonformním výkladem. Pokud to není možné, je třeba posoudit možnost uplatnění vertikálního přímého účinku práva EU.“ Soudci napřed dospěli k názoru, že „podmínky nepřímého účinku práva EU v tomto případě dány nejsou, neboť podmínka trvalého pobytu stanovená zákonem o volbách do zastupitelstev obcí je zcela jednoznačná. Podmínky pro uplatnění přímého účinku práva EU naopak splněny jsou. Ustanovení čl. 20 odst. 1 písm. b) Smlouvy o fungování EU a čl. 3 směrnice Rady 94/80/ES, jež váží volební právo na bydliště, lze v souladu s judikaturou Soudního dvora EU pokládat za dostatečně jasná, přesná a bezpodmínečná, aby přímo založila právo volit a být volen občanům i jiných členských států EU splňujícím tuto podmínku.“

Podle správního senátu Krajského soudu v Brně „je třeba mít podmínku bydliště na území za splněnou přinejmenším u těch osob, které se v České republice zaregistrovaly k pobytu v souladu s čl. 8 směrnice 2004/38/ES, tj. bylo jim vydáno potvrzení o přechodném pobytu na území podle § 87a odst. 1 zákona o pobytu cizinců na území České republiky.“ Soudci dále dospěli k názoru, že Česká republika je povinna neaplikovat požadavek trvalého pobytu obsažený ve vnitrostátním právu a v souladu s úpravou práva EU umožnit výkon aktivního volebního práva rovněž těm občanům jiných členských států EU, kteří mají na území České republiky přechodný pobyt a kteří jinak splňují všechny zákonem stanovené podmínky.

Volební právo podle práva EU

Směrnice Rady 94/80/ES v článku 3 pouze opakuje to, co bylo dříve zakotveno v článku 19 Smlouvy o zřízení ES, a co je dnes zapsáno v článku 20 Smlouvy o fungování EU. Tedy, že„každá osoba, která je občanem EU a není státním příslušníkem členského státu bydliště, ale splňuje podmínky, které členský stát bydliště stanoví pro právo volit a být volen vlastním státním příslušníkům, má právo volit a být volena v obecních volbách v tomto členském státu.“ V článku 8 odst. 2 je dále stanoveno, že „členské státy přijmou nezbytná opatření, aby byl takovému voliči umožněn zápis do seznamu voličů s dostatečným předstihem přede dnem konání voleb.“ Čehož se domáhal Slovák Peter N., jehož případ rozhodoval správní soud. Zásadní podmínku, která je považována za zákaz diskriminace, směrnice stanoví v článku 8 odst. 2, v němž je stanoveno, že „pro zápis do seznamu voličů musí volič, který je občanem jiného členského státu EU, předložit stejné doklady jako volič, který je státním příslušníkem daného členského státu.“ Což je bez zavedení celoevropského identifikačního průkazu – jakési „euroobčanky“ – technicky zcela neproveditelné. Čeští občané se při volbách prokazují průkazem totožnosti, která dokládá, že jde o občany ČR. Může jít o občanský průkaz nebo cestovní pas. Cizinci s právem volit se prokazují cestovním pasem svého domovského státu, nebo jiným identifikačním průkazem, který dokládá jejich občanství členského státu EU. Podle § 33 odst. 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí musí navíc předložit i průkaz dokládající povolení k pobytu na území ČR. Ten je vydáván na základě zákona o pobytu cizinců na území ČR. Účelem identifikace voliče před aktem volby je ověření, zda jde o osobu, která je občanem obce. A má tedy právo volit obecní orgány.

Směrnice 94/80/ES v čl. 4 odst. 3 připouští možnost, že členský stát může stanovit jako podmínku účasti na volbách do obecních orgánů určitou dobu, kterou dotyčný musí bydlet na území obce do jejíchž orgánů se volí. Zároveň však v čl. 4 odst. 1 stanoví, že tato podmínka se považuje za splněnou, pokud dotyčný během té doby bydlel i na území jiného členského státu EU. Což je poněkud zmatečné.

Z hlediska možnosti stanovení kvalifikačních předpokladů pro účast ve volbách je zajímavé ustanovení čl. 12. Ten dává státům v nichž zastoupení cizinců – občanů členských států EU – přesahuje 20 % obyvatelstva věkově způsobilého k volbám, možnost schválení časové výjimky. Stát si v takovém případě může stanovit jako podmínku účasti ve volbách, že dotyčný v místě žije „určitou minimální dobu, která však nesmí přesahovat délku funkčního období obecního zaatupitelského sboru“. V našem případě tedy 4 roky.

Co je bydliště?

Jádrem sporu je tedy především otázka „bydliště“. Evropské předpisy zaručují právo volit a být volen v komunálních volbách pro všechny občany EU, kteří mají bydliště na území obce, do jejíchž orgánů se volí.

Termín „bydliště“ je v českém právu obsažen v § 80 (tzv. nového) Občanského zákoníku (OZ), který jej ve dvou odstavcích definuje takto:

„(1) Člověk má bydliště v místě, kde se zdržuje s úmyslem žít tam s výhradou změny okolností trvale; takový úmysl může vyplývat z jeho prohlášení nebo z okolností případu. Uvádí-li člověk jako své bydliště jiné místo než své skutečné bydliště, může se každý dovolat i jeho skutečného bydliště. Proti tomu, kdo se v dobré víře dovolá uvedeného místa, nemůže člověk namítat, že má své skutečné bydliště v jiném místě.

(2) Nemá-li člověk bydliště, považuje se za ně místo, kde žije. Nelze-li takové místo zjistit, anebo lze-li je zjistit jen s neúměrnými obtížemi, považuje se za bydliště člověka místo, kde má majetek, popřípadě místo, kde měl bydliště naposledy.“

Tato definice z Občanského zákoníku je nejen zmatečná. Umožňuje za bydliště prohlásit i prostor, k němuž nemá človek žádný právní vztah. Například ve formě vlastnického práva k nemovitosi nebo ve formě nájemní smlouvy. Podle OZ je bydliště deklaratorní pojem.

Hlavně však definice v OZ není vůbec provázána s volebními zákony ani se zákonem o obcích. Občanský zákoník vznikal „na zelené louce“ a jeho autoři cíleně ignorovali stávající zákony. S cílem nastolení právní diskontinuity. V některých případech byla v rámci zákona o změně zákonů v souvislosti s přijetím OZ provedena změna terminologie i v jiných zákonech tak, aby byly usouladěny s OZ. Do volebních zákonů a do zákona o obcích však zákonodárce změnu nepromítl. Asi proto, že volební zákony musí být podle čl. 40 Ústavy schvalovány za shody obou komor Parlamentu. Sněmovna nemůže v případě volebních zákonů Senát přehlasovat. Což při takovém obrovském rozsahu změn nebylo možné při projednávání zaručit. Takže se do toho zákonodárci ani nepouštěli.

Kdo je občan?

Český zákon o volbách do zastupitelstev obcí však nepoužívá termín „bydliště“. Právo volit přiznává tomu, kdo je na území obce přihlášen k trvalému pobytu. Tato podmínka je stanovena jak pro občany ČR, tak i pro občany jiných členskch států EU.

Při jejím stanovení zákonodárce vycházel z ustanovení čl. 99 a 100 Ústavy, které upravují oblast územní samosprávy. Podle čl. 99 se „Česká republika člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky“.

Podle čl. 100 jsou „územní samosprávné celky územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu“.

Příslušnost k obci je stanovena v zákoně o obcích. Podle § 16 odst. 1 je „občanem obce fyzická osoba, která je státním občanem České republiky, a je v obci hlášena k trvalému pobytu“. Takovému člověku pak náleží právo volit a být volen do orgánů obce. V § 17 se však toto oprávnění přiznává i občanům EU, kteří jsou v obci hlášeni k trvalému pobytu.

Jak to bylo v minulosti

Vždy platilo, že volební právo může mít v obci pouze občan. Již ve středověku, kdy obecní funkcionáře musel jmenovat či potvrdit panovník nebo vrchnost, platilo, že do obecní funkce může být ustanoven ten, kdo je součástí obce. V obecních právních předpisech, které tehdy byly různé obec od obce, však byla příslušnost k obci stanovena vždy stejně. Občanem byl ten, kdo „trpěl s obcí“. Čímž se myslelo, že přispívá na obecní sbírku, což byl předchůdce obecních daní – dnes místních poplatků. Obecní sbírka se platila každý rok ve dvou splátkách – na sv. Havla, tedy 16. října, a na sv. Jiří, tedy 23. dubna. V letech, kdy byly vypsána „zemská berně“, což byla předchůdkyně dnešních státních daní, obec z výnosu své sbírky platila příslušný odvod. V ostatních letech, nebo když něco zbylo, tak peníze užívala pro své potřeby. Jako stavby chodníků, hradeb a placení obecních drábů. Druhou podmínkou občanství bylo, že že se v případě napadení obce účastní její obrany. Buď osobně se zbraní v ruce, nebo tím, že přispěje na najmutí žoldáků, či na nákup zbraní.

Již od časů prvních obecních právních předpisů se příslušnost k obci vázala na bydliště a pobyt v obci. Bydliště nebylo vázáno jen na vlastnictví domu, ale mohlo vznikat i nájmem. V případě měst byl ve středověku člověk přijat za občana po roce pobytu ve městě. Tím mu vznikala práva a povinnosti. U vesnic vznikala příslušnost k obci přistěhováním. V obou případech byl člověk vždy povinen se k obci přihlásit. A to buď na radnici, nebo u rychtáře. Již od středověku tedy známe předchůdce dnešní evidence obyvatel. A vždy s občanstvím souvisela nejen práva, ale i povinnosti.

Není pobyt jako pobyt

Při posuzování stížnosti Slováka Petera N. správní soudci zjistili, že trvalý pobyt občana ČR na území obce není totéž jako přihlášení občana jiného členského státu EU k trvalému pobytu v obci. Ve výrokové části nálezu správní senát uvedl, že „podmínka trvalého pobytu stanovená zákonem o volbách do zastupitelstev obcí jako předpoklad výkonu aktivního a pasivního volebního práva ve volbách do zastupitelstev obcí jak pro občany ČR, tak pro občany jiných členských států EU je přitom shodná a nediskriminační jen zdánlivě. Trvalým pobytem občanů ČR se rozumí pouze ‚evidenční‘ trvalý pobyt podle zákona o evidenci obyvatel, naproti tomu v případě občanů jiných členských států EU se pojem trvalý pobyt rozumí povolení k trvalému pobytu ve smyslu zákona o pobytu cizinců. Ten přitom nemá pouze evidenční charakter, nýbrž se jedná o jeden z druhů povolení k pobytu cizince na území, který je možno získat zásadně až po několika letech pobytu na území České republiky.“ Podle rozsudku česká právní úprava fakticky znamená, že je téměř vyloučeno, aby volební právo získal občan EU, který na území nepobývá po dobu alespoň pěti let. Soudci zároveň konstatovali, že směrnice EU časové limity a priori nevylučuje. Podmínka minimální doby, po kterou musí mít volič na území státu bydliště, musí být stanovena shodně pro jeho státní příslušníky i pro ostatní voliče, a zároveň, u občanů EU se do této lhůty musí započítávat i doba, po kterou měli bydliště v jiných členských státech. Ani jednu z těchto podmínek česká úprava podle spráního soudu nesplňuje.

Ve zdůvodnění rozhodnutí soud k problematice „trvalého pobytu občanů ČR“ konstatoval, že ve smyslu zákona o evidenci obyvatel a rodných číslech plní údaj o místě trvalého pobytu osoby na prvním místě funkci evidenční. Resp. funkci zajištění dostupnosti, dosažitelnosti či možnosti kontroly. Zákon o evidenci obyvatel vymezuje místo trvalého pobytu v § 10 odst. 1 jako „adresu pobytu občana v České republice, která je vedena v registru obyvatel ve formě referenční vazby (kódu adresního místa) na referenční údaj o adrese v základním registru územní identifikace, adres a nemovitostí, kterou si občan zvolí zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání“.

Při přihlášení se k trvalému pobytu v obci musí občan ČR podle § 10 odst 6 v ohlašovně na příslušném obecním úřadu pouze vyplnit přihlašovací lístek, prokázat se průkazem totožnosti a doložit vlastnictví bytu nebo domu, v němž se hodlá přihlásit k pobytu. Nebo doložit oprávněnost užívání bytu. Tedy předložit buď výpis z katastru nemovitostí, který dokládá, že je vlastníkem nebo spoluvlastníkem nemovitosti, do níž si hodlá přihlásit trvalý pobyt. V případě nájemních bytů nájemní smlouvu.

Podle soudu musí občan Evropské unie z jiného členského státu pro získání povolení k trvalému pobytu na území České republiky splnit přísnější podmínky než občan České republiky. Zejména ve většině případů je podmínkou dlouhodobý pobyt na území České republiky. Zákon o pobytu cizinců totiž nekonstruuje trvalý pobyt, resp. povolení k trvalému pobytu, jako evidenční záležitost.

Úprava trvalého pobytu občanů jiných členských států EU na území České republiky je zakotvena v § 87g zákona o pobytu cizinců na území České republiky. Podle ustanovení § 87g odst. 1 Ministerstvo vnitra „vydá občanu Evropské unie na jeho žádost povolení k trvalému pobytu:

a) po pěti letech jeho nepřetržitého přechodného pobytu na území,

b) jestliže v době skončení zaměstnání, podnikání nebo jiné výdělečné činnosti dosáhl věku stanoveného pro vznik nároku na starobní důchod nebo pro vznik nároku na starobní důchod před dosažením důchodového věku a o tento důchod přiznávaný před dosažením důchodového věku požádá, pokud tuto činnost vykonával na území posledních 12 měsíců před podáním žádosti o povolení k trvalému pobytu a nepřetržitě na území pobývá po dobu nejméně tří let,

c) jestliže skončil zaměstnání, podnikání nebo jinou výdělečnou činnost z důvodu vzniku invalidity třetího stupně a pobývá na území nepřetržitě po dobu nejméně dvou let; podmínka doby nepřetržitého pobytu na území neplatí, pokud občanu Evropské unie vznikl nárok na invalidní důchod pro invaliditu třetího stupně z důvodu pracovního úrazu nebo nemoci z povolání,

d) jestliže je zaměstnán, podniká nebo provozuje jinou výdělečnou činnost na území jiného členského státu Evropské unie a zpravidla se každý den, nebo alespoň jednou týdně vrací na území, pokud na území dříve nepřetržitě pobýval a současně zde byl zaměstnán, podnikal nebo provozoval jinou výdělečnou činnost po dobu nejméně tří let, nebo

e) jde-li o občana Evropské unie mladšího 18 let, který byl svěřen do náhradní výchovy rozhodnutím příslušného orgánu.“

V odstavci 2 je pak dále uvedeno, že „Ministerstvo vnitra vydá občanu Evropské unie na jeho žádost povolení k trvalému pobytu, jestliže občan Evropské unie o vydání tohoto povolení žádá z humanitárních důvodů nebo z jiných důvodů hodných zvláštního zřetele“. Což je případ držitelů azylu. Podle odstavce 3 ministerstvo může vydat občanu Evropské unie na jeho žádost povolení k trvalému pobytu, „pokud je jeho pobyt na území v zájmu České republiky“. Což může být případ osob najatých k práci pro stát. Např. pro zpravodajské služby.

Podle odstavce 5 podmínku doby pobytu na území a podmínku doby trvání zaměstnání, podnikání nebo jiné výdělečné činnosti stanovená v odst. 1 písm. b) nebo c) nemusí splňovat cizinec – občan EU, který je manželem či manželkou občana ČR.

O kolik jde lidí?

Z čistě procedurálního hlediska Krajský soud v Brně svým rozhodnutím 64 A 6/2014-20 ze dne 19. 9. 2014 umožnil účast v komunálních volbách pouze jediné osobě. A to stěžovateli Peteru N., kterého svým rozsudkem přímo zapsal do dodatku stálého seznamu voličů pro volby do obecního zastupitelstva v Brně-Králově Poli, konané v roce 2014. Podle zákona o volbách do zastupitelstva obcí a Soudního řádu správního je toto rozhodnutí závazné pouze tzv. „inter partes“. Povinny se jím řídit jsou pouze strany zúčastněné v tomto konkrétním sporu. Tedy stěžovatel Peter N. a Úřad městské části Brno-Královo Pole, jehož prvotní rozhodnutí bylo úspěšně soudně napadeno. Tento fakt ostatně přiznává i samo Ministerstvo vnitra v metodickém pokynu, v němž v rozporu se zákonem nabádá obce k zapisování do voličských seznamů i občany jiných členských států EU, kteří mají na území ČR povolen pouze přechodný pobyt.

Tehdejší rozhodnutí soudu po jeho vydání přivítala ombudsmanka Anna Šabatová. Podle jejího tehdejšího prohlášení by mohlo otevřít cestu k volbám i více než stům tisíc lidí. Ve svém prohlášení dále uvedla: „Jsem přesvědčena, že právo účastnit se voleb do obecních zastupitelstev tam, kde žijí, posiluje jejich vazbu k České republice. Je to důležitý nástroj jejich integrace do české společnosti.“

Současný ministr vnitra Jan Hamáček je v odhadu volební účasti občanů jiných členských států EU skromnější. Podle jeho prohlášení „tohoto práva využije v České republice řádově několik desítek voličů. Maximálně do 200 voličů.“

Z čistě procesního hlediska stále platí, že rozhodnutím Krajského soudu v Brně nevzniklo volební právo všem občanům EU, kteří mají na území ČR povolen přechodný pobyt. Obecní úřady, které zajišťují organizování voleb, a tedy i sestavování seznamu voličů, jsou vázány pouze zákonem. A ten v případě občanů jiných členských států EU stanoví, že právo volit má ten, kdo má povolen v obci trvalý pobyt. Nikoli přechodný pobyt. Rozhodnutí soudu, které se týkalo jen jediného konkrétního obecního úřadu, není pro jiné obce závazné.

Kus potištěného papíru

Stejně tak lze nahlížet jako na „dopis tetě“ i na metodický pokyn Ministerstva vnitra. Podle dlouhé řady nálezů Ústavního soudu i rozsudků Nejvyššího správního soudu není žádný metodický pokyn závazný. Orgán veřejné moci je vázán pouze zákonem. Podle článku 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod „lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví“. Zákon – nikoli nějaký metodický pokyn, zdůraznily mnohokrát Ústavní soud a Nejvyšší správní soud.

Při jiném úhlu pohledu by vydání metodického pokynu, který vybízí k postupu odporujcíímu zákonu, mohlo být posuzováno jako navádění k trestnému činu maření přípravy a průběhu voleb a referenda podle § 351 Trestního zákoníku. Otázkou ovšem je, jak by tento skutek posoudily orgány činné v trestním řízení. Zvláště s ohledem na již jednou soudem nalezený rozpor české právní úpravy s právem komunitárním.

V každém případě však platí, že všichni občané jiných členských států EU, kteří obecní úřad požádali nebo požádají o zápis do voličských seznamů, a nebudou zapsáni pro rozpor se zákonem, mají možnost se podle § 88 Soudního řádu správního obrátit na soud s návrhem na vydání rozhodnutí o provedení opravy nebo doplnění seznamu nebo jeho dodatku. Stejně jako Peter N. Každý takový případ však bude soudem individuálně posouzen v přezkumném řízení za pomoci důkazů. Do určité míry lze předpokládat, že správní soudy by v případech stejné situace jako u Petera N., mohly rozhodnout obdobně. Ve všech případech to však není zaručeno. Poslední slovo by mohl mít při odvolání Nejvyšší správní soud, resp. Ústavní soud.

Obecní úřady jsou v této oblasti ve velmi nezáviděníhodné pozici. V případě prohraných soudů ponesou náklady soudního řízení. Vzhledem k tomu, že žalob může být teoreticky i několik desítek tisíc či více než sto tisíc, tak jim může hrozit i riziko opakování voleb. Při velkém počtu napadení nemusí být správní soudy schopny všechny žádosti včas projednat. A pokud by konstatovaly porušení práva, tak by následkem mohlo být i nařízení opakovat volby.

Zpackaná novela

Viníkem této neblahé situace jsou Ministerstvo vnitra a Parlament. Pokud by zákonodárce a organizátor voleb chtěli postupovat právně čistě, měli provést novelu zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Tak, aby byl odstraněn rozpor zákona s evropským právem. Ale aby zároveň bylo znemožněno manipulování voleb cestou „volební turistiky“.

V reakci na popsané rozhodnutí Krajského soudu v Brně vytvořili zaměstnanci Ministerstva vnitra novelu zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Sněmovně ji předložil k projednání jménem vlády tehdejší ministr vnitra Milan Chovanec jako novelu volebních zákonů. Z odstupem času je obtížné se dobrat toho, jestli její podoba byla výsledkem politického zadání od ministra, nebo nedostatku invence ze strany úředníků. Je možné, že kvalita úředníků na různých odborech vnitra je různá. V případě novely zákona o zbraních a střelivu a návrhu zákona o branných spolcích však vnitro dokázalo předvést, že umí napsat zákon tak, aby se lidově řečeno „evropský vlk nažral a česká koza zůstala celá“. Návrhy obou zbrojních zákonů formálně zapracovávají tzv. „odzbrojovací směrnici EU“, ovšem tak, že zároveň všem českým držitelům zbraní, kteří je mají legálně, dává možnost si je nadále ponechat. V případě novely volebních zákonů tento invenční přístup nebyl uplatněn.

V části třetí, kterou byla novela zákona o volbách do zastupitelstev obcí, předložený návrh zákona pouze „tupě otrocky“ zapracoval rozhodnutí správního soudu. Otázkou jak ochránit volební právo českých občanů, aby jejich hlas nebyl umenšován případnou volební turistikou, se nikdo nezabýval. V případě cizinců občanů členských států EU bylo v § 4 odst. 1 navrženo vyměnit slova „je v obci přihlášen k trvalému pobytu“ za slova „je držitelem potvrzení o přechodném pobytu na území nebo povolení k trvalému pobytu a je přihlášen k pobytu v této obci“. V praxi by to znamenalo, že voleb by se v případě schválení novely mohl účastnit každý občan EU, který by na našem území legálně pobýval více než 3 měsíce. Stačilo by mu, aby den voleb pro něj byl 91. dnem pobytu na našem území. Jestli lze tento stav označit za situaci, kdy zde takový člověk bydlí – jak to požaduje směrnice – tím se na vnitru zřejmě nikdo nezbýval. A zřejmě ani otázkou, jestli člověk po třech měsících bydlení v obci zná situaci v obci a lidi na radnici, a ty, kteří kandidují proti nim, dost na to, aby mezi nimi mohl vybírat?

Jenže právě tyto otázky si položili poslanci garačního ústavně právního výboru. Řada z nich na místě vyslovila obavu, že by to mohlo vyvolat masivní volební turistiku, která by mohla vést až ke zmanipulování komunálních voleb. Usnesením číslo 270 ze 76. schůze schválili pozměňovací návrh, kterým tuto problematickou změnu zákona o volbách z novely doporučili vyškrtnout.

Přechodný a trvalý pobyt občanů

V minulosti existoval pro občany ČR nejen institut trvalého pobytu, ale i pobytu přechodného. Byl zakotven v zákoně o hlášení a evidenci pobytu občanů. Tvalý pobyt byl v § 3 odst. 2 definován jako „pobyt v místě stálého bydliště občana, to je zpravidla v místě kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání“. Přechodný pobyt byl upraven v § 3 odst. 4 jako „pobyt občana mimo objekt trvalého pobytu, to je zpravidla tam, kde se občan dočasně zdržuje z pracovních, studijních, zdravotních, rekreačních a jiných důvodů“.

Tento zákon až do roku 2000 přikazoval občanům hlásit oba druhy svého pobytu na ohlašovnách, pokud se v místě člověk zdržoval více než 3 dny. Na chalupách si občan mohl nechat zřídit přechodný pobyt tak, aby pokaždé nemusel chodit na ohlašovnu. V případě ubytování v hotelu či v lázních za hosta ohlašovací povinnost vyřizovala recepce.

Zákon pocházel ještě z dob socialistického Československa. Původně plnil funkci policejního dohledu nad pohybem obyvatelstva, ale sloužil i pro účely krizového řízení a plánování infrastruktury. Po roce 1989 byl užíván v rámci krizového řízení pro řízení praci při evakuacích během živelních katastrof. A těž k výběru daní a místních poplatků. Včetně poplatků od turistů. Funkce plánování infrastruktury u nás fakticky zanikla. V rámci Stavebního zákona se územní plánování změnilo v boj developerů o nákup levných nestavebních pozemků a jejich přeměnu na stavební pozemky. Související infrastruktury obce v lepším případě řeší až dodatečně. Důsledky tohoto stavu jsou vidět každý den např. v Praze na magistrále, kde ráno krokem postupují kolony aut do čtvrtí zastavěných kancelářemi, aby se opačnou cestou pomalu posunovaly večer zpět.

V roce 2000 byl zákon o hlášení a evidenci pobytu občanů nahrazen zákonem o o evidenci obyvatel a rodných číslech. V něm už institut přechodného pobytu zakotven není. O jeho obnovení uvažovalo Ministerstvo vnitra v roce 2015. Příslušná novela zákona však schválena nebyla. Dnes máme v zákoně pouze institut trvalého pobytu. Je definován v § 10 odst. 1, který stanoví, že „Místem trvalého pobytu se rozumí adresa pobytu občana v České republice, která je vedena v základním registru obyvatel ve formě referenční vazby (kódu adresního místa) na referenční údaj o adrese v základním registru územní identifikace, adres a nemovitostí, kterou si občan zvolí zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání.“ Platí, že občan může mít jen jedno místo trvalého pobytu, a to v objektu, který je označen číslem popisným nebo evidenčním, popřípadě orientačním číslem a který je určen pro bydlení, ubytování nebo individuální rekreaci. Pro bezdomovce zákon přináší možnost být hlášen k trvalému pobytu v sídle ohlašovny, kterou je obecní úřad.

Institut přechodního pobytu již neexistuje, a s ním zmizela i povinnost českých občanů se k němu hlásit. V případě živelních katastrof tak žádný orgán v ČR nemá ani potuchu, kolik lidí může být v místě katastrofy ohroženo na životě. Což znesnadňuje řízení záchranných prací. Dalším problémem je fakt, že obce dnes v případě ubytování rekreantů v apartmánech nemají žádný nástroj, jak od nich vybírat místní poplatky. I když s pobytem rekreantů obci vznikají náklady. A nejen na svoz komunálního odpadu.

Přechodný a trvalý pobyt cizinců

V souvislosti se zánikem přihlašovací povinnosti k přechodnému pobytu občanů jaksi zanikla při „proškrtávání“ českého práva v rámci harmonizace s právem EU i zákonná povinnost evidence cizinců z EU u krátkodobých pobytů do 30 dnů. Hotely a penziony dodnes cizince, včetně těch ze států EU, hlásí cizinecké policii. Tato povinnost je však dána jen ubytovatelům s kapacitou větší než 5 osob. U soukromých bytů a apartmánů, které jsou pronajímány cestou internetových platforem, však neexistuje žádný přehled o tom, kdo u nás pobývá. V důsledku toho dochází k velkému krácení obecních poplatků. Podle § 93 odst. 1 je sice každý cizinec pobývající na území ČR povinen cizinecké polici hlásit místo svého pobytu do 3 dnů od vstupu. Občanům EU však podle odst. 2 tato povinnost vzniká jen v případech, pokud chtějí na našem území pobývat déle než 30 dnů.

Cizinci – občané EU, kteří na našem územích chtějí pobývat déle než 90 dnů, musí podle § 87a zákona o pobytu cizinců požádat o vydání povolení k přechodnému pobytu. Tato úprava vychází ze Smlouvy o fungování EU, která garantuje právo na volný pohyb osob. Podrobně ji upravuje směrnice 2004/38/ES, která v čl. 7 stanoví, že „všichni občané Unie mají právo pobytu na území jiného členského státu po dobu delší než tři měsíce, pokud jsou v hostitelském členském státě:

a) zaměstnanými osobami nebo osobami samostatně výdělečně činnými; nebo

b) mají pro sebe a své rodinné příslušníky dostatečné prostředky, aby se po dobu svého pobytu nestali zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu, a jsou účastníky zdravotního pojištění, kterým jsou v hostitelském členském státě kryta všechna rizika; nebo

c) jsou zapsáni u soukromého či veřejného subjektu, akreditovaného nebo financovaného hostitelským členským státem v souladu s jeho právními předpisy nebo správní praxí z prvotního důvodu studia, včetně odborné přípravy.“

Směrnice připouští možnost přechodného pobytu pro cizince, kteří se ocitli bez práce. Ovšem pouze v případě, pokud předtím v dané zemi pracovali. Minimální délka prvotní práce však není stanovena.

Náš zákon o pobytu cizinců tuto úpravu kopíruje. V § 87a odst. 1 stanoví, že „Ministerstvo vnitra vydá občanu EU na jeho žádost potvrzení o přechodném pobytu na území, pokud dotyčný hodlá na území pobývat přechodně po dobu delší než 3 měsíce a neohrozil bezpečnost státu nebo závažným způsobem nenarušil veřejný pořádek“. Podle odst. 2 je k vydání potvrzení kromě vyplnění formuláře třeba doložit pouze cestovní pas, doklad potvrzující účel pobytu, jde-li o zaměstnání, podnikání nebo jinou výdělečnou činnost anebo studium, fotografii žadatele, doklad o zdravotním pojištění a doklad o zajištění ubytování na území. Doklad o zdravotním pojištění nemusí předkládat zaměstnanci, za něž pojištění platí zaměstnavatel. Doklad o zaměstnání nebo podnikání nemusí předkládat manželky českého občana ani manželky zaměstnaného či podnikajícího cizince – občana EU

Problematika trvalého pobytu občanů členských států je rovněž upravena Smlouvou o fungování EU a směrnici 2004/28/ES. Podle článku 16 mají právo trvalého pobytu v hostitelském členském státě občané Unie, kteří tam nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let.

Náš zákon o pobytu cizinců v § 87 g tuto úpravu přesně kopíruje, jak je to popsáno výše.

Česká volební turistika

Ze zákonných citací je patrné, že získání povolení k přechodnému pobytu je pro občany členských států EU celkem snadné. Z právního hlediska to je v pořádku, protože tak garantuje volný pohyb osob Smlouva o fungování EU. Podobně snadné to mají Češi v jiných členských státech.

Vázat možnost účasti ve volbách jen na tuto snadno splnitelnou podmínku však otvírá riziko manipulace voleb pomocí „volebních turistů“. V malé obci do 500 obyvatel, která podle § 68 zákona o obcích může mít zastupitelstvo pěti- až patnáctičlenné, stačí ke změně poměrů v obci několik lidí. K získání vlády nad obcí nemusí budoucí starosta s pomocí cizinců rovnou vyhrát. Tedy získat nadpoloviční počet odevzdaných hlasů. Klidně mu může stačit jen tolik cizinců, kteří mu umožní dostat do zastupitelstva koaličního partnera. Tomu může stačit překročit nezbytné pětiprocentní kvórum nebo zisk byť jen jediného mandátu. K jeho získání v malé obci může stačit skupina jednotlivců nebo pár desítek lidí. I jediný madát však může stávajícímu starostovi pomoci se udržet u moci, nebo někomu jinému ji získat.

Z minulosti jsou známé případy vnitrostátní volební turistiky, s jejíž pomocí byly zmanipulovány komunální volby. Mezi nejznámější případy patří skandály v obcích Karlova Studánka a Hřensko, kde Ústavní soud zrušil výsledky voleb z důvodů volebních podvodů a nařídil opakování voleb. V obou případech místní politici k volbám najali tlupy romských volebních žoldnéřů z jiných měst. Krátce před volbami místní politici přihlásili do svých domů k trvalému pobytu rozvětvené romské rodiny z jiných měst. Za volbu své kandidátky, kterou žoldnéři prokazovali předložením volebních lístků ostatních kandidátek, pak najatí „voliči“ získávali odměny ve formě igelitových tašek s alkoholem, cigaretami, různými pochutinami. A v některých případech i obálky s penězi.

Evropská volební turistika

Manipulace voleb pomocí evropských volebních žoldnéřů je řádově složitější jen zdánlivě. Vše je totiž otázkou pouze peněz a lidí. A finanční hodnoty zájmů, jichž má být pomocí volebního podvodu dosaženo. V řadě obcí a měst zanedlouho vyprší smlouvy o provozování vodáren a vodovodní infrastruktury, které spravují zahraniční společnosti. Na této činnosti vydělávají miliardy korun ročně. V rámci ČR jde o desítky miliard, které každý rok odtečou z ČR. Smlouvy jsou často uzavírány na 10 a více let. Jejich prodloužení má tedy pro firmu hodnotu i desítek miliard korun. To už je částka, při které by se mohlo manipulování voleb vyplatit. Management nebo vlastník takové zahraniční vodárenské společnosti by snadno mohl podlehnout pokušení vyslat si do příslušného města v ČR své „volební komando“. Na předměstích měst jako Paříž, Brusel nebo Kolín nad Rýnem žije v tzv. no-go zónách mnoho desítek tisíc a možná i stovek tisíc lidí, kteří se dají najmout k čemukoli. Od dealování drog, prostituce a kuplířsví až po krádeže a loupeže nebo vraždy. Tak proč ne ke dvěma volebním výletům do ČR?

Dvě cesty do ČR stojí řádově desítky, maximálně stovky eur. Jednou musí přijet podat žádost. A podruhé k volbám. Zdravotní pojištění na čtyři měsíce vyjde na jednoho cizince asi na pět tisíc korun. Zakoupení legální, ale reálně žádnou činnost nevyvíjející firmy vyjde v ČR asi na 12 tisíc korun. Řada advokátních kanceláří a specializovaných firem nabízí ke koupi tisíce založených a registrovaných firem. Taková firma pak může najatým žoldnéřům vystavit pracovní smlouvy, které jsou podmínkou získání přechodného pobytu v ČR. Klidně jim může i vyplácet honoráře za tu správnou volbu, jak to bylo popsáno v případě českých volebních turistů. Je jen otázkou, za kolik eur by stovky nebo tisíce obyvatelů no-go zón byli ochotni se jet podívat do ČR a „trochu si tam zavolit“. Získání potvrzení o ubytování je samozřejmě také jen otázka peněz. U nás není žádným zákonem regulováno, kolik lidí může bydlet v jednom bytě. Ani počet metrů čtverečních, které na jednoho obyvatele bytu musí vycházet. Na rozdíl od věznic, kde je minimální výměra na osobu stanovena. Takže by se jistě našlo dost lidí, kteří by za patřičný poplatek vystavili potvrzení o ubytování i pro někoho, kdo tam reálně nebydlí.

Suma sumárum vychází související náklady na jednoho volebního žoldnéře do tisíce eur. Za odměnu kolem 1000 eur by se v no-go zónách našlo mnoho tisíc lidí, kteří by byli ochotni si udělat dva volební výlety do ČR. Za nějakých 50.000 Kč lze tedy pořídit jednoho volebního žoldnéře.

Krajské město České Budějovice má oficiálně něco přes 93 tisíc obyvatel. V komunálníh volbách 2014 se zúčastnilo 67.504 voličů. K překročení pětiprocentního prahu pro vstup do zastupitelstva tedy bylo třeba 3375 hlasů. K získání zastupitelského klubu by tedy na volební žoldnéře bylo nutné při podobných počtech voličů jako minule vynaložit 168 milionů korun. Ve srovnání s každoročním miliardovým ziskem z vodáren by to z pohledu vlastníka byla „účelně vynaložená investice“.

Takto malý zastupitelský klub samozřejmě sám k ovládnutí města nestačí. Investor by potřeboval mít dohodu s nějakou stávající velkou politickou stranou. Řada lidí ve velkých městech se domnívá, že pronájem vodárenské soustavy v městě proběhl za obrovské korupce. Je-li to pravda, tak takové riziko existuje i při prodlužování smluv. Firma, která by navíc investovala do volebních žoldnéřů, za relativně pro ni levné peníze, by mohla získat vlastní zastupitelský klub. Nazvaný třeba Za kvalitní vodu. Pokud by s jeho pomocí některé ze stávajícíh stran pomohla sestavit radu města, tak by na celkové výši úplatků mohla ušetřit. Radní si umějí vydělat i jinak. A zisku křesla v radě si většinou velmi cení.

Mohou se obce, resp. města bránit?

Pokud by Parlament schválil novelu volebních zákonů tak, jak jim byla vnitrem předložena, tak by obce byly prakticky „vydány v plen“ popsaným nájezdům evropských volebních žoldnéřů. Při projednávání novely se však poslanci jednomyslně shodli na tom, že nadále ponechají v platnosti požadavek trvalého pobytu cizince – občana EU v obci, aby získal právo volit. Tříměsíční pobyt se jim zdál příliš krátký na možnost účastnit se voleb. Pro schválení pozměňovacího návrhu, kterým byla z novely vyškrtnuta možnost volby cizinců s přechodným pobytem, hlasovalo 158 ze 160 přítomných poslanců. Proti nebyl nikdo. Pro zachování platného stavu hlasovali poslanci všech stan.

Při projednávání návrhu zákona ve třetím čtení 13. 1. 2017 žádala ministra vnitra o vysvětlení situace poslankyně Jana Hnyková (Úsvit). Hnyková v rozpravě uvedla, že „v televizi se k tomuto zákonu vyjadřoval právník, který řekl, že i když to vypustíme, že to přesto bude platit“. Proto od ministra chtěla vědět, zda, když Sněmovna odhlasuje pozměňovací návrh ústaveně právního výboru, zda to opravdu bude platit?

Tehdejší ministr vnitra Milan Chovanec od řečnického pultu všechny ubezpečil, že „bude platit úprava českého právního řádu a Ministerstvo vnitra se podle ní bude řídit. To znamená, pokud bude tato změna vypuštěna, tak bude platit v českém právním řádu to, co schválíme, a Ministerstvo vnitra se tím bude řídit. Tím ovšem není dotčeno právo dotčených se domáhat svých práv u soudu,“ řekl Chovanec ve Sněmovně.

V květnu 2018 však Ministerstvo vnitra vydalo metodický pokyn, který obce nabádá, aby do seznamu voličů zapisovali i bez soudního příkazu cizince – občany EU, kteří mají na území ČR jen přechodný pobyt. Což je v rozporu se zákonem. Správně by je mělo vyzvat k tomu, aby takové žadatele odmítali zapsat a poučili je o tom, že se mohou obrátit na správní soud. Vnitro však obcím doporučuje, aby cizincům s přechodným pobytem umožňovaly i kandidaturu do obecního zastupitelstva. A dokonce radí považovat za platné podpisy cizinců – občanů EU s přechodným pobytem i v případě petic podporujících volební kandidátku. Navíc obcím doporučuje cizince z ostatních členských států EU, kteří mají pouze povolení k přechodnému pobytu, přijímat i za členy volebních komisí.

Metodický pokyn, který byl vydán za úřadování ministra v demisi Lubomíra Metnara, a jehož podobu hájí i současný ministr vnitra Jan Hamáček, je tedy nejen v rozporu se zákonem, ale i s veřejným slibem exministra Chovance.

Pokud by se jím obce řídily, tak by se dobrovolně vydaly do rizika manipulování voleb cestou „volebních turistů“. Česká právní úprava jim prakticky nedává možnost obrany. Zákon o pobytu cizinců sice Ministerstvu vnitra dává možnost podle § 87e odepřít vydání povolení k přechodnému pobytu. Důvody jsou však taxativně vymezeny v odstavci 1 a to takto:

„a) žadatel není rodinným příslušníkem občana Evropské unie, nedoprovází nebo nenásleduje občana Evropské unie na území nebo nepředloží náležité doklady,

b) žadatel ohrožuje veřejné zdraví tím, že trpí nemocí uvedenou v požadavcích opatření před zavlečením infekčního onemocnění, pokud k takovému onemocnění došlo do 3 měsíců po vstupu na území,

c) se žadatel stal neodůvodnitelnou zátěží systému dávek pro osoby se zdravotním postižením nebo systému pomoci v hmotné nouzi České republiky,

d) se žadatel dopustil obcházení tohoto zákona s cílem získat povolení k přechodnému pobytu na území, zejména pokud účelově uzavřel manželství nebo jeho účelově prohlášeným souhlasem bylo určeno otcovství,

e) se žadatel dopustil podvodného jednání s cílem získat povolení k přechodnému pobytu na území,

f) je důvodné nebezpečí, že by žadatel mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek,

g) je žadatel evidován v evidenci nežádoucích osob a trvá důvodné nebezpečí, že by mohl při svém pobytu na území ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek, nebo

h) je žadatel zařazen do informačního systému smluvních států a příslušný orgán, který žadatele do tohoto systému zařadil, poskytne dodatečné informace, po jejichž vyhodnocení lze mít za to, že trvá důvodné nebezpečí, že by mohl při svém pobytu na území jiného smluvního státu ohrozit jeho bezpečnost nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek.“

Problém je ovšem v tom, že obce nejsou účastníkem řízení. Nemohou tedy vznášet námitky proti tomu, že si cizinec – občan EU hodlá nechat od vnitra povolit přechodný pobyt v obci. Povolování pobytu probíhá úřední cestou „zkoumání papírů od zeleného stolu“. Z minulosti je známa řada případů, kdy Cizinecká policie povolila pobyt i v již dávno zbořeném domě. Obec se o vydání povolení k pobytu cizince dozví až ex post, poté, kdy je cizinec zapsán do evidence cizinců s místem pobytu na jejím území.

Obce se ostatně nemohou preventivně bránit ani proti vnitrostátním volebním turistům. Na zapsání místa trvalého pobytu je při předložení požadovaných dokumentů právní nárok. V zákoně není stanovena procedura, jak by obec mohla žádost odmítnout. Zákon o evidenci obyvatel a rodných číslech sice umožňuje dodatečně zrušit trvalý pobyt, pokud se zjistí, že byl zapsán neoprávněně. Například na základě padělaných dokladů. Jenže neobsahuje proceduru zkoumání skutečného stavu ani zákonné zmocnění k odmítnutí zápisu. Na rozdíl od Rakouska.

Kdo může volit v Rakousku?

V Rakousku mají příslušnost k obci z hlediska voleb vyřešenu mnohem lépe. Pravdila pro komunální volby jsou stanovena zákonech v jednotlivých spolkových zemích. V případě Horního Rakouska jde o zákon volbě členů Obecní rady a starosty (Landesgesetz über die Wahl der Mitglieder des Gemeinderates und des Bürgermeisters, zkráceně Kommunalwahlordnung, Řád pro komunální volby). V Horním Rakousku je starosta volen v přímé volbě. Podobně jako náš prezident republiky. Obecní rada je orgán, který je u nás nazýván zastupitelstvem. Podle § 17 odst. 1 Řádu pro komunální volby „jsou oprávněnými k hlasování všichni muži a ženy, kteří nejpozději v den volby dosáhnou věku 16 let, a kteří mají rakouské občanství nebo státní příslušnost jiného členského státu Evropské unie, a mají v dotyčné obci své hlavní bydliště podle Spolkové ústavy“.

Termín „hlavní bydliště“ (Hauptwohnsitz) je definován v čl. 6 odst. 3 Spolkové ústavy (Bundes-Verfassungsgesetz, označované též zkratkou BV-G) jako „místo, kde je osoba prokazatelně usazena a je centrem jejího života s ohledem na celkovou sumu jejích profesních, hospodářských, společenských a rodinných vztahů“. Spolková ústava připouští možnost většího počtu bydlišť. Jedno z nich si však člověk musí zvolit jako hlavní bydliště.

V Rakousku dodnes podle spolkového evidenčního zákona (Meldegesetz) platí povinnost přihlásit se do evidence, pokud v místě člověk pobývá déle než 3 dny. Tato povinnost platí stejně pro rakouské občany jako pro všechny cizince. Včetně těch z členských států EU. Na rozdíl od ČR má v Rakousku každý ubytovatel – nejen hotely nebo penziony, ale i pronajímatelé apartmánů a pokojů v soukomých bytech – povinnost hlásit do evidence každého, koho ubytovali.

Pokud v některém místě člověk pobývá opakovaně déle než 3 dny, může si nechat na ohlašovně zřídit vedlejší bydliště. Při každém příjezdu např. na chatu se pak už obci hlásit nemusí. Vedlejších bydlišť přitom může mít člověk i více. Jejich počet není omezen.

Hlavní a vedlejší bydliště

Přihlašování do hlavního i vedlejšího bydliště na první pohled vypadá podobně jako u nás v případě hlášení k trvalému pobytu. Člověk vyplní a odevzdá přihlašovací lístek, prokáže se průkazem totožnosti a doloží dokumenty dokládající jeho vztah k místu. Například výpis z katastru nemovitostí nebo nájemní smlouvu. Zaměstnanec předkládá svoji pracovní smlouvu nebo potvrzení o zaměstnání vydané zaměstnavatelem. Osoba samostatně výdělečně činná přiloží výpis z příslušného profesního registru. V Rakousku vedou podnikatelské registry profesní komory. U nás má svoji profesní komoru pouze 8 profesí jako lékaři, advokáti apod. V Rakousku je profesních komor více. Lidé, kteří vykonávají profesi, jež nemá vlastní komoru, jsou ze zákona členy Všeobecné komory práce. Rejstřík firem spravuje Hospodářská a obchodní komora.

Zásadní rozdíl proti české praxi je však v tom, že o zápisu hlavního bydliště se rozhoduje v nalézacím řízení. Jeho vedením je zákonem pověřen starosta, který ale může pravomoc delegovat na obecní úředníky. Ten, kdo o návrhu na zápis rozhoduje, je povinen zkoumat všechny okolnosti na základě předložených důkazů. Další důkazy může provádět sám formou vyšetřování. Může zkoumat například, kam chodí do školy žadatelovy děti. V některých spolkových zemích, jako Korutany, se zkoumá i to, kde občan podává daňové přiznání. V případě důvodných pochybností může starosta nebo pověřný úředník žádost o zapsání hlavního bydliště odmítnout. Evidenční zákon zná pro tyto případy i přezkumné řízení. Odvolání je možné podat k zemskému úřadu, což je něco jako obdoba našeho krajského úřadu. Ovšem s mnohem většími pravomocemi. V některých případech je možné i dovolání k spolkovému ministru vnitra, který k prošetření stížnosti jmenuje komisi. Zákon zná i soudní přezkum těchto rozhodnutí v soudním řízení správním.

Na rozdíl od ČR mohou být účastníkem řízení o zapsání hlavního bydliště i jiné obce. Na základě počtu obyvatel s hlavním bydlištěm jsou obcím vypláceny peníze ze zemského a federálního finančního vyrovnání. Obec, která má hodně lidí hlášených k vedlejšímu bydlišti, s nimi má mnoho výdajů na infrastrukturu a služby. Ale mnohem méně peněz než obec, kde jsou tito lidé hlášeni k hlavnímu bydlišti. Evideční zákon umožňuje podle § 17 starostovi obce vyvolat spor s jinou obcí o tom, kam člověk skutečně patří svým hlavním bydlištěm. O tomto sporu rozhoduje v první instanci zemský úřad a v odvolacím řízení spolkový ministr vnitra. Opět je dána možnost soudního přezkumu.

Jištění proti volební turistice

Stejně jako ČR má i Rakousko spolkový zákon, který upravuje pobyt cizinců. Jmenuje se cizinecký zákon (Fremdengesetz). Problematika povolení k přechodnému i trvalému pobytu v Rakousku je v něm pro občany jiných členských států upravena prakticky identicky jako v českém zákoně. De facto jde o přepis příslušných evropských směrnic.

Drobný rozdíl je pouze v tom, že cizinec – včetně občanů členských států EU – je povinen se při každém pobytu v Rakousku ohlásit na ohlašovně do 3 dnů. U nás je tato povinnost zavedena jen u pobytů delších než 30 dnů.

Zásadní rozdíl je však právě v úpravě volebního práva. Povolení k pobytu právo účasti v komunálních volbách v Rakousku nezakládá. To vzniká až na základě zaevidování hlavního bydliště v obci. Rakouská úprava je plně v souladu s právem EU, protože podmínku hlavního bydliště stanoví stejně pro Rakušany i pro občany jiných členských států EU. Příslušnost k obci formou hlavního bydliště se však prokazuje ve správním řízení. Podle evidenčního zákona může starosta dokonce jednou za tři roky vyzvat kteréhokoli občana, aby prokázal svou příslušnost k obci na základě zákonem požadovaných kritérií. Občan je povinen toto prokázání provést, pokud neche o své hlavní bydliště přijít. „Odbýt“ starostu může pouze v případě, pokud se u něj od posledního důkazního řízení nic nezměnilo. Musí však jít o údaje dohledatelné ve veřejných rejstřících.

Nalézací a přezkumné řízení je zakotveno i v Řádu pro komunální volby. Proti prvoinstančnímu rozhodnutí obecního úřadu, který vede seznam voličů, se žadatel může odvolat k zemskému úřadu. I zemské řády pro komunální volby v sobě mají zakotven institut soudního přezkumu, který jistí proti nezákonné šikaně voličů, nebo proti jejich svévolnému vyřazování z voleb.

Rakousko si sice ve volbách spolkového prezidenta v letech 2016 a 2017 prožilo vlastní velkou volební krizi. Ta však byla způsobena možností korespondečního hlasování. Pro vážné vady hlasování, jako rozlepené volební obálky zasílané na ministerstvo vnitra v roce 2016, Spolkový ústavní soud zrušil platnost voleb a nařídil opakování druhého kola volby. Z hlediska odolnosti proti manipulaci voleb formou volební turistiky – ať již vnitrostátní, či evropské – rakouské zákony obce chrání mnohem lépe než naše.

Pokud by ministři vnitra Chovanec, Metnar či Hamáček při své práci trochu přemýšleli, jak dostát požadavkům práva EU a přitom zaručit, že váha volebního hlasu českých občanů nebude nelegálně umenšována volebními turisty, tak by jim stačilo zvednout telefon a zavolat svému rakouskému kolegovi s dotazem, jak to řeší u nich. Stejnou odpověď by Chovancovi a Hamáčkovi dal i Parlamentní institut, na nějž se jako poslanci mohou obracet s žádostí o analýzu právního stavu v jiných zemích.

Pokud by jednu z těchto možností využili, nikdy by nevznikl paskvilní návrh zákona, který poslanci v nouzi jen proškrtali. Ani metodický pokyn, který obce nabádá k porušování zákona.