Koten (SPD): Doufám, že nakonec zvítězí zdravý rozum

Dobré ráno. Vážená paní předsedající, děkuji za slovo. Vážení páni ministři nebo ministře spíš...

Předsedkyně PSP Markéta Pekarová Adamová Ministři. Jsou tady dva.

Poslanec Radek Koten: Jsou? Tak pardon. Tak ministři. Dámy a pánové, já se budu tedy vyjadřovat ke stavu legislativní nouze. Je to tedy stav ustanovený § 99 Jednacího řádu Poslanecké sněmovny. Já tady nyní tedy ještě pro jistotu zopakuji, jak je možné ho vyhlásit a za jakých mimořádných okolností - kdy jsou tedy zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů nebo bezpečnost státu nebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody. Stav legislativní nouze vyhlašuje předseda Sněmovny na návrh vlády, a to podle jednacího řádu, a může být vyhlášen na dobu určitou.

Při vyhlášeném stavu legislativní nouze může předseda Sněmovny rozhodnout na žádost vlády, že předložený vládní návrh zákona bude projednáván ve zkráceném jednání. Ve stavu legislativní nouze posoudí Sněmovna před projednáním pořadu schůze, zda stav legislativní nouze trvá. Dále znovu ještě před projednáním návrhu zákona hlasuje, zda stav legislativní nouze trvá a zda jsou dány podmínky pro zkrácené jednání konkrétního zákona.

Tato procedura projednávání návrhu zákona ve zkráceném jednání nemá první čtení. Předseda přikáže návrh přímo výboru a určí nepřekročitelnou lhůtu, do níž musí výbor předložit usnesení. Poté se koná rovnou druhé čtení návrhu zákona, přičemž může být upuštěno od obecné rozpravy, o čemž se usnese Sněmovna. Řečnická doba může být zkrácena na pět minut. Třetí čtení návrhu zákona se může konat bezprostředně po druhém čtení. Přesnější vymezení podmínek vyhlášení stavu legislativní nouze je možné nalézt v nálezu Ústavního soudu ze dne 1. 3. 2011. Je to tedy nález Pl.ÚS 55/10 č. 80/2011 Sb.

Proč jsem to tady zopakoval? No, protože je to důležité. Já jsem si tady totiž nálezy Ústavního soudu týkající se legislativní nouze vytáhl a protože opakování je matka moudrosti, tak nyní si je tedy zopakujeme.

K nálezům Ústavního soudu týkajícím se legislativní nouze Ústavní soud rozhodl dne 1. března 2011 nálezem spisová značka Pl. ÚS 55/10 v závorce (80/2011 Sb.) o zrušení zákona č. 347 2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí. Důvodem pro zrušení zákona bylo neústavní použití institutu legislativní nouze Poslaneckou sněmovnou. Posléze ze stejných důvodů Ústavní soud zrušil i novelu zákona o stavebním spoření. Je to tedy Pl. ÚS. 53/10 č. 119/2011 Sb. Oba tyto nálezy rozšiřují zvláštní kostrbatou řadu rozhodnutí Ústavního soudu, která vytváří jeden z pilířů vzájemného vztahu Parlamentu České republiky a Ústavního soudu. Kromě toho jsou oba nálezy zajímavým případem použití některých doktrín Ústavního soudu. Dále jsou tyto nálezy nepominutelné tím, že v nich byla prozatím asi nejvíce narušena dominantní doktrína Ústavního soudu, kterou je doktrína materiálního pojetí právního státu.

Předsedkyně PSP Markéta Pekarová Adamová Pane poslanče, já poprosím kolegyně a kolegy o ztišení.

Poslanec Radek Koten: Děkuji. Kdy je tedy legislativní nouze ústavně konformní? Ústavní soud se při posuzování obou případů nejdříve vyrovnával se svým tvrzením obsaženým v nálezu týkajícím se snížení platů soudců. - Tady jsme zase opět u nějakých příjmů. Tedy za prvé, jednalo se v podstatě o shodný případ procesního jednání Poslanecké sněmovny jako v níže analyzovaných případech. Vláda iniciovala urychlení legislativního procesu novely zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu. Dále za druhé prostřednictvím návrhu na vyhlášení stavu legislativní nouze. Snížení svých platů poté napadli sami soudci, mimo jiné namítli i nesprávné použití procedury legislativní nouze. Ústavní soud aplikoval v předmětném nálezu ohledně stavu legislativní nouze v rámci svého předporozumění zásadu či doktrínu minimalizace zásahu vyslovenou již dříve, například v nálezu Pl. ÚS 7/03 č. 512/2004 Sb. Není-li úprava legislativního procesu, jež je součástí jednoduchého práva, vyjádřením ústavního principu i její případné porušení degradační důvod - tři tečky - pro nedodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona nebo jiného právního předpisu nezakládá. V nálezu tedy týkajícím se zrušení snížení platů soudců Ústavní soud konstatoval, že nebude vzhledem k uvedené zásadě zasahovat do procesních postupů Poslanecké sněmovny, pokud postupy neporušují některý z ústavních principů.

Pokud se týká přímo legislativní nouze, nebude Ústavní soud zasahovat zejména tehdy, pokud se pro legislativní nouzi vyslovila výrazná většina poslanců a zároveň se nezformovala výrazná menšina proti.

Jinak řečeno. Ústavní soud bude akceptovat procesní autonomii Poslanecké sněmovny ohledně legislativní nouze jen tehdy, pokud je aplikována určitým způsobem. Ústavní soud s tím nálezem zrušil snížení platů jen u soudců, pokud by býval prohlásil neústavnost postupů s legislativní nouzí, musel by pro procesní vadu zrušit snížení platů všech představitelů státní moci, jež by se novela týkala. Podmínky vyhlášení legislativní nouze jsou upraveny v článku 99 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny následujícím způsobem. Cituji: "Za mimořádných okolností, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů nebo bezpečnost státu, nebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody, vyhlásí předseda Sněmovny na návrh vlády stav legislativní nouze". Konec citace.

Za dodržení dalších rigidních procedurálních podmínek spočívajícím ve dvojím plenárním hlasování potvrzujícím nezbytnost krácení jednání je možno návrh zákona v rámci stavu legislativní projednat zkráceným postupem. Ústavní soud výše uvedeným způsobem ve svém odůvodnění v podstatě k těmto podmínkám přidal další podmínku. Touto podmínkou je to, že i když má příslušná, zákonem stanovená většina v Poslanecké sněmovny za to, že jsou podmínky splněny, musí se ohlížet ještě na to, zda si totéž myslí i Ústavním soudem stanovená relevantní část opozice Poslanecké sněmovny - to je velmi důležité. Pokud se však zformuje opoziční názor proti názoru, že jsou podmínky pro vyhlášení, popř. trvání legislativní nouze splněny, je potřeba přistupovat podle Ústavního soudu k podmínkám restriktivním způsobem.

Tímto přístupem byla legislativní nouze Ústavním soudem v nálezu týkajícím se snížení soudcovských platů modifikována. Podle Ústavního soudu nestačí, aby Poslanecká sněmovna o existenci legislativní nouze dvakrát hlasovala. I když bude existence legislativní nouze hlasováním, tedy většinově potvrzena, pak pokud bude zformována relevantní opozice, nestačí dodržení procedury k tomu, aby byl zákon ve zkráceném jednání přijat. Jinými slovy. Ústavní soud říká, dosavadní zákonná úprava není správná. To, zda se má jednat zkráceně, musí potvrdit nějaká více kvalifikovaná většina, a to bez ohledu na skutečné důvody legislativní nouze. Ústavní soud se tak vyjádřil de lege ferenda v tom smyslu, že zrychlený legislativní proces by měl být upraven jiným způsobem. Pravděpodobně nejlépe tak, jak je už upravena procedura vyslovení souhlasu v prvém čtení.

Pokud nesouhlasí dva kluby nebo alespoň 50 poslanců, není možno postupu použít. Vyjádřil tedy názor, že zrychlení legislativního procesu je možné jen v mimořádných případech, které se vyznačují zejména tím, že s mimořádností souhlasí i opozice, jinak se musí jednat běžným způsobem, bez ohledu na to, jaké škody opozice obstrukcemi nebo jiným zdržováním způsobí. Ještě bychom se tedy dostali k tomu účelu stavu legislativní nouze. Je třeba vycházet z toho, že institut stavu legislativní nouze byl zaveden do jednacího řádu Poslanecké sněmovny už při jeho originálním přijetí v roce 1995. Tento institut byl tehdy jediným nástrojem pro zrychlení legislativního procesu. Ústava neobsahuje žádné podrobnosti týkající se délky a postupu legislativního procesu v Poslanecké sněmovně, nicméně ústava neupravuje ani počet plenárních čtení ani lhůtu na projednávání návrhu zákona ve výborech, ani druhy legislativních rozprav v plénu či výborech.

Jediným detailem parlamentního legislativního procesu, který ústava reguluje, je třicetidenní propadlá lhůta, ve které musí zákon projednat Senát. Z tohoto důvodu ústava neobsahovala ani žádné instituty pro zkrácení legislativního procesu, neboť by tak předcházela budoucí zákonnou regulaci. V době schválení ústavy, v roce 1992, samozřejmě neexistoval ústavní zákon o bezpečnosti České republiky, který institut zkráceného jednání posléze převzal po inspiraci z jednacího řádu Sněmovny do ústavního textu s tím, že v případě uvedeného v ústavním zákoně o bezpečnosti, to je v případě, kdy je vyhlášen mimořádný stav, nemusela být vyhlašována legislativní nouze, a přesto se mohlo konat zkrácené jednání o návrhu zákona.

Zkrácené jednání se muselo zavést v rámci mimořádných stavů, tedy buď válečný stav nebo stav ohrožení, přímo ústavu, a to proto, že obsahuje speciální zkrácení ústavní senátní třicetidenní lhůty. Tato ústavní regulace zkráceného jednání neměla žádnou souvislost s tím, jak má vypadat legislativní proces v případech jiných. Nijak nesvědčila proto, že by v ostatních běžných případech, mimo tedy vnější bezpečnost státu, nemohl či mohl být legislativní proce zkrácen. Z toho vyplývá, že argument Ústavního soudu, který tvrdí, že ústavodárce považoval za potřebné zkrátit legislativní proces jen v případě mimořádných stavů, a jinak je zkrácené jednání zavedeno jen obyčejným zákonem, a tím snad méně legitimně neodpovídá skutečnosti. Ústavodárce v roce 1999 novelizoval ústavu pro účely mimořádných stavů a koncipoval zkrácené jednání tak, aby nebylo v tomto případě nezbytné předem vyhlašovat stav legislativní nouze.

Tím ve skutečnosti dosavadní obecnou procedurální úpravu o zkráceném jednání zjednodušil pro případy vnější bezpečnosti. Přitom bral v úvahu dosavadní praxi, která vycházela z toho, že pokud je přijat velmi rigidně procesně upravený stav legislativní nouze, bylo dosud možné zkrácené jednání v mimořádných situacích aplikovat i pro účel bezpečnosti státu. Zkráceně řečeno. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky využil znalostí z aplikování stavu legislativní nouze a zkráceného jednání a zakotvil jej v modifikované podobě do ústavní novely.

Nyní zde tedy máme vznik toho institutu, stavu legislativní nouze. Ten byl tedy před přijetím ústavního zákona o bezpečnosti České republiky jedinou zákonem upravenou možností, jak zkrátit, alespoň tedy v Poslanecké sněmovně, legislativní proces v rámci jednacího řádu z roku 1995. S výjimkou případů přijetí zákona na základě rozhodnutí Rady bezpečnosti, kdy nebylo potřeba vůbec vyhlašovat stav legislativní nouze. Je potřeba si uvědomit, že jednací řád z roku 1995 zcela nově zavedl trojí plenární čtení, a tím se legislativní proces značně prodloužil.

Nepřinášelo to však přílišné potíže, neboť prozatím nebyl vytvořen Senát. Ten vznikl až v roce 1996, takže se zákony sice projednávaly v trojím čtení, ale z Poslanecké sněmovny se postupovaly přímo prezidentu republiky. Přesto už v roce 1995 byl legislativní stav legislativní nouze využit.

Kromě něj bylo možno legislativní proces zkrátit i jiným způsobem, který však má po vzniku Senátu jen omezené účinky. Bylo možné - stejně tedy jako dnes - zkrátit šedesátidenní lhůtu na projednání návrhu ve výborech na jeden den, samozřejmě se souhlasem navrhovatele, a tím bylo umožněno, aby se návrh projednal na téže plenární schůzi ve třech čteních. Dokud neexistoval senát, bylo tak možno v podstatě schválit vládní návrh za několik dní; deset dní tedy byla lhůta na seznámení, poté jeden den první čtení, výbor, druhé čtení, čtení 24 hodin po doručení usnesení a třetí čtení, které tehdy mělo opět jen čtyřiadvacetihodinovou lhůtu pro doručení návrhu z druhého čtení. Až poté, kdy byl vytvořen senát, začaly vznikat praktické problémy s tím, že zákon byl schválen později, než vláda původně předpokládala.

K podstatné reformě však došlo až poté, kdy bylo nezbytné přijmout řadu návrhů v rámci přípravy přistoupení České republiky k Evropské unii. V roce 2000 byl přijat institut vyslovení souhlasu s návrhem zákona v prvním čtení prostřednictvím novelizace § 90 jednacího řádu, a dále pak vyslovení souhlasu v prvním čtení je v podstatě radikálnější omezení řádného legislativního procesu než legislativní nouze. Legislativní nouze omezuje jednání a rozpravu mírným způsobem spočívajícím ve zkrácení procedur a lhůt a neruší plenární ani výborovou rozpravu, ani plenární, ani výborové podání pozměňovacích návrhů a jednání o nich. Institut přijetí zákona v prvním čtení znamená významné omezení všech řádných postupů legislativního procesu. Poslanci v něm zcela ztrácejí možnost podávat pozměňovací návrhy, a to jak ve výborech, tak v plénu. Tento institut zcela eliminuje výbory, druhé i třetí čtení v Poslanecké sněmovně. Existuje jen obecná rozprava v prvním čtení a hlasování o tom, že bude institut využit, a poté podrobná rozprava, oprava legislativních chyb a hlasování o zákonu jako celku. Tím je celé projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně skončeno s výjimkou možného návratu zákona ze Senátu nebo od prezidenta republiky. Institut vyslovení souhlasu s návrhem zákona v prvním čtení je omezením hlasů opozičních menšin, i když tyto musí být menší než 50 poslanců a musí zahrnovat méně než dva Poslanecké kluby. Sněmovní menšiny jsou chráněny právem odmítnout použití tohoto institutu alespoň 50 poslanci nebo alespoň dvěma politickými kluby.

Tento urychlovací nástroj měl umožnit snadnější implementaci unijního práva. Měl v podstatě nahradit institut nařízení vlády s mocí zákona, který poslanci odmítli a který byl využit v předstupním období na Slovensku i v jiných přistupujících státech. Ovšem ochrana institutu vyslovení souhlasu v prvním čtení před zneužívání se ukázala jako dostatečná a práva opozice byla v podstatě zachována. Velmi často se stávalo a dodnes stává, že vyslovení souhlasu v prvním čtení je příslušnou menšinou zablokováno po většině tedy dvěma poslaneckými kluby, a návrh musí projít řádným legislativním procesem.

Institut vyslovení souhlasu v prvním čtení nemá žádné materiální podmínky, může být využit vždy a u všech návrhů zákona, nejen tedy u návrhů vládních. Na rozdíl od legislativní nouze je závislý jen na jediném hlasování v plénu, u legislativní nouze se o její aplikaci hlasuje v plénu dvakrát. Jedná se o podstatně silnější omezení práv poslanců a problematičtější proceduru, která má silné ústavní konotace. Ovšem není nazvána odstrašujícím názvem stav legislativní nouze, a tím zůstává do značné míry skryta. Tady je ještě statistika, kdy tedy v různých volebních obdobích, ať tedy ve třetím volebním období mezi lety 1998 až 2002, bylo z 32 nakonec schváleno 20 zákonů, ve čtvrtém volebním období 2002 až 2006 z 66 38 zákonů a v pátém volebním období od roku 2006 do roku 2010 z 95 40 zákonů.

Aplikace institutu stavu legislativní nouze. Jak tedy ukazovala tato statistika legislativní nouze, byla v nadpoloviční většině případů použita tehdy, kdy došlo k naprosto mimořádným okolnostem, pokud tedy za mimořádné okolnosti považujeme třikrát se opakující povodně či dodávky pro elektrárnu Bušehr, když se o připravované dodávce vědělo řadu měsíců předem. V ostatních případech šlo o záležitosti typově podobné situaci, kterou posuzoval Ústavní soud v komentovaných nálezech, tedy o situaci, kdy z nějakého důvodu bylo potřeba zkrátit legislativní proces a vládě se nepodařilo podat a projednat návrh zákona včas. Nikoliv však z objektivních důvodů. Tak a teď jsem se ztratil...

Vláda se dostala do kritické situace a hrozilo, že nepřijatý zákon způsobí hospodářské potíže nebo nebude přijat včas před nadcházejícími volbami. Obvykle i v takovém případě panoval ve sněmovně všeobecný souhlas se zkrácením jednání a při potvrzení trvání legislativní nouze ke specifickému zákonu poslanci hlasovali z velké většiny tak, že nedostatek skutečné mimořádnosti svými hlasy takzvaně pokryli. Tato praxe vedla k tomu, že se podobný postup opakoval i ve všech obdobných situacích, i když existovala určitá zformovaná opozice proti zkrácenému jednání o zákonu. Je zajímavé, že se do situace zformované opozice proti legislativní nouzi dostaly v různých obdobích všechny naše dlouhodoběji činné politické strany. Nicméně odpor proti legislativní nouzi byl vždy jen slovní. Z případu všeobecného souhlasu si byli poslanci vědomi toho, že je zvykem, že není tak důležitý věcný důvod legislativní nouze, nýbrž je důležitý souhlas v hlasováních, která navíc nebyla časově po sobě jdoucí.

Častými odpůrci extenzivního výkladu institutu legislativní nouze byli například poslanci Marek Benda a Cyril Svoboda. Do stejné situace se však dostal i Miloslav Výborný a někteří poslanci sociální demokracie, kteří naopak a v jiných politických konstelacích energicky bránili existenci mimořádnosti situace a nezbytnost legislativní nouze. Tabulka obsahuje všechny zákonné projednávané a legislativní nouzi za dobu fungování Poslanecké sněmovny od nabytí účinnosti nového jednacího řádu v roce 1995 do konce volebního období v roce 2011. Ani v jednom případě nebyla existence stavu legislativní nouze plénem odmítnuta. Pokud nešlo o spornou věc, neuvádí se počty hlasujících, uvádí se pouze to, že se trvání legislativní nouze potvrzuje všeobecným souhlasem. Pokud se politické strany dostaly do sporu, je uveden výsledek hlasování o potvrzení legislativní nouze před rozpravou o návrhu zákona a dále je pak uveden i počet poslanců, kteří se přímo hlasování zdrželi. Další číslo je výsledek hlasování o přijetí návrhu téhož zákona jako celku.

To srovnání rovněž obsahuje skutečnou okolnost, která způsobila nezbytnost zkráceného jednání, například povodeň, pokud tedy nějaká byla. Dále je uvedeno... Už mám budíček na hodinkách. Dále je uvedeno, která politická strana se postavila proti extenzivnímu výkladu legislativní nouze. V některých případech jsou uvedeny zajímavé citáty ze stenoprotokolu. (Pobavení v sále.) No, tak zvoní mě hodinky, že už mám být vzhůru, no, tak jsem předběhl zase dobu. No, ne, mám to v hodinkách.

Předsedkyně PSP Markéta Pekarová Adamová Prosím, abyste dodržovali - v jednacím řádu máme jasně dáno, že bychom se neměli oslovovat z místa. Prosím, pokračujte, pane poslanče.

Poslanec Radek Koten: Děkuji. Celkem bylo do doby přijetí komentovaných nálezů Ústavního soudu přijato celkem 34 zákonů ve stavu legislativní nouze, jediný ze zákonů projednávaných v rámci legislativní nouze byl prozatím sněmovnou při hlasování o zákonu jako celku zamítnut. V některých případech bylo několik zákonů soustředěno do jediného vyhlášení stavu legislativní nouze. Tento institut totiž umožňuje přijmout více zákonů, pokud už je stav nouze vyhlášen. Naproti tomu v některých případech byla legislativní nouze vyhlášena kvůli jedinému návrhu zákona. Před projednáním každého zákona ve zkráceném řízení musí být trvání legislativní nouze vždy znovu potvrzeno. Je to tedy interpretace obligatorního dvojího potvrzení legislativní nouze před jednáním. O každém ze zákonů byla vytvořena až postupně na nátlak opozičních stran a znamenala zvýšenou rigiditu aplikace institutu. Co z toho tedy vyplývá?

První dojem je ten, že četnost použití zkráceného jednání v rámci stavu legislativní nouze je ve srovnání s normální procedurou zanedbatelná. Během čtyřletého volebního období přijme parlament okolo 400 zákonů. A za těch 15 let, které předcházely tomu roku 2011 od účinnosti současného jednacího řádu, bylo tedy schváleno okolo 1500 zákonů, z toho tedy jen 34 bylo schváleno v době trvání stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání. Je to tedy oproti tomu celkovému počtu přijatých zákonů zanedbatelné číslo, které by mohlo svědčit o tom, že legislativní nouze je přijímána opravdu jen za velmi mimořádných okolností tak, jak to předpokládá jednací řád. Pokud se však podíváme na další čísla, je zřejmé, že skoro polovina návrhů zákonů nesplňuje žádnou zvláštní mimořádnost a byla zkráceným způsobem schválena pro určité subjektivní zaváhání na straně vlády vzniklé při přípravě zákona nebo při řešení určité problematiky. Ta další část návrhu splňuje podmínku mimořádnosti alespoň v tom, že se jedná, jednoduše řečeno, o povodně, o nenadálou změnu situace, například na Balkáně. A je to zřetelně viditelné, že je převažující rezignace Poslanecké sněmovny na to, aby trvala na mimořádnosti situace i za podmínek, kdy se celá sněmovna v podstatě shodne na tom, že návrh zákona je potřebný, včetně jeho urychleného přijetí.

Postupem doby se stalo zřejmým, že pokud je splněna jedna ze tří věcných zákonných podmínek, je to tedy ohrožení základních práv občanů, bezpečnosti státu, hrozba značných hospodářských škod, netrvá Poslanecká sněmovna na mimořádnosti situace. Zkráceně řečeno, pokud hrozí České republice značné hospodářské škody, nebo pokud je třeba přijmout změnu volebního zákona, nevyžaduje sněmovna, aby jejich ohrožení bylo způsobeno mimořádností situace. Zvyková interpretace se postupem času posunula tak, že postačí, pokud je zde objektivní hrozba vzniku jedné ze tří věcných zákonných podmínek. Mimořádnost situace nebyla až tak vyžadována.

Tento myšlenkový posun byl způsoben zejména praxí v devadesátých letech, dokud neexistoval institut souhlasu v prvním čtení. Poté v konfrontaci s drastickými omezeními poslaneckých práv v institutu souhlasu v prvním čtení, je to tedy asi 20 % všech zákonů, má být podle navrhovatele schválena už v prvním čtení. Ve velké části případů je to však zablokováno. Nebyl stav legislativní nouze považován za žádnou krizovou variantu, která by významným způsobem tehdy omezovala opozici. Musíme si také uvědomit, že v těch několika volebních obdobích, která do té doby byla, tak většinou se jednalo pouze o mírný rozdíl mezi koalicí a takzvanou opozicí. Vedle toho byla v praxi Poslanecké sněmovny používána i možnost extrémního zkrácení projednávání zákona ve výboru, která měla podobné účinky jako zkrácené jednání ve stavu legislativní nouze. Obecně řečeno při složitosti a délce legislativního procesu mezi Poslaneckou sněmovnou, senátem a prezidentem republiky vláda kterékoliv koalice do toho roku 2011 používala střídavě všechny možnosti, jak v případě naléhavé potřeby legislativní proces zkrátit a zajistit snazší prostupnost návrhu zákona parlamentem.

Cílem nebylo omezit opozici, ale všeobecně překonat chronické procedurální překážky vládnutí, které byly ještě znásobeny nepříznivými politickými poměry, nedostatečnou nebo nestabilní vládní většinou, což významně prodlužovalo délku legislativních rozprav, a to i ve výborech, a vázalo členy vlády na dlouhé hodiny v Poslanecké sněmovně. Z rozboru legislativní praxe toto vyplývá více než zřetelně, zejména v konfrontaci s údajem, jak dlouho v průměru trvá v České republice legislativní proces, což je doba okolo osmi měsíců. Všechny tři výše uvedené možnosti zkrácení legislativního procesu se tak postupně stabilizovaly jako běžné, ovšem nikoliv mimořádné nástroje racionalizace parlamentních procedur v časově naléhavých případech, a to bez ohledu na původní účely jejich zákonné úpravy, což bylo akceptováno i ze strany každé opozice. To však neznamená, že se momentální opozice proti některým použitím slovně nebránila. Ostatně sofistikované řečnické souboje mezi renomovanými interprety jednacích pravidel jsou stabilním průvodcem fungování každého parlamentu.

Pro srovnání ještě uvedu... Legislativní nouze v jiných státech, je to tedy parciální komparace institutů nazvaných podobně jako v českém jednacím řádu, obsahuje už při už první odůvodnění nálezu Ústavního soudu PLUS 55/10, a v bodě 88 a 89. Ačkoliv se v odůvodnění jasně říká, že jejich účel, úprava, využití, ústavněprávní limity i četnost aplikace se od institutu legislativní nouze upraveného v jednacím řádu Poslanecké sněmovny značně odlišují, přesto je komparace použita v odůvodnění k navození a posílení dojmu, že se takové instituty mohou používat, pokud možno co nejméně.

V Německu a Rakousku se ovšem nejedná vůbec o podobné instituty jako v České republice. V obou německy mluvících státech jde o ústavou zakotvený naléhavý režim mimořádného charakteru, který zcela vylučuje plénum parlamentu dolní komory z přijetí rozhodnutí v legislativním procesu. Pak je samozřejmě závěr o tom, že se taková procedura má použít co nejméně, nezpochybnitelný. Rovněž správné je přezkoumání jeho použití Ústavním soudem, neboť se jedná o ústavní institut. V Rakousku tedy upravuje urgentní legislativní proces článek 18 ústavy. Pokud je to nezbytné k tomu, aby se zabránilo zjevným a nenapravitelným škodám pro společnost, je možno přijmout opatření, která podle ústavy vyžadují usnesení národní rady, jenž právě nezasedá nebo se nemůže včas sejít nebo brání-li její činnosti vyšší moc.

Prozatímní opatření měnící zákon přijímá spolkový prezident na návrh vlády. Národní rada, je to tedy jako dolní komora, jako celek se o existenci urgentního režimu ani o konkrétním opatření s mocí zákona vůbec neusnáší. Předběžný souhlas musí vyslovit jen podvýbor hlavního výboru Národní rady. Je to tedy řídící orgán srovnatelný s organizačním výborem Poslanecké sněmovny. Nouzové opatření musí být Národní radou teratihabováno, resp. Národní rada jej musí přijmout jako zákon do čtyř týdnů od jeho přijetí nebo musí být nařízení vládou ve stejné lhůtě zrušeno. Například německá ústavní úprava stanoví, že o existenci nouzové stavu zákonodárství Gesect Gebung - já to snad ani nevyslovím, teď jsem se tedy do toho zamotal... No, nebudu to číst německy, protože to nám tady stejně nic nepřinese, žádnou novou informaci... rozhoduje spolkový prezident na návrh vlády s předchozím souhlasem Spolkové rady, tedy nikoliv bez jakékoliv účasti pléna poslaneckého spolkového sněmu.

Nouzový stav zákonodárství slouží k překonání zamítnutí naléhavého návrhu zákona spolkovým sněmem, tedy pouze za určité ústavní situace. Návrh zákona v nouzovém stavu zákonodárství schvaluje jen Spolková rada. Obě ústavní úpravy jsou s českým institutem stavu legislativní nouze co do míry, demokratičnosti a účasti parlamentu nepoměřitelné a jejich použití by ve skutečnosti suspendovalo řádné fungování dolní komory Parlamentu. Přitom dolní komory v obou státech jsou na rozdíl od komor horní jediné přímo volené. V jakýkoliv právech opozice vyjádřit svůj názor nebo snad dokonce navržený předpis pozměnit se v tomto případě vůbec nedá hovořit. To je důvod, proč se těchto režimů ani v jedné zemi vůbec nepoužívá. Pro komparativní posouzení se tehdy tyto instituty vůbec nehodí, neboť materiálně se jedná o věc úplně a zcela rozdílnou. Naproti tomu materiálně srovnatelné s českou legislativní nouzí jsou např. procedury používané ve francouzském nebo italském parlamentu pro zrychlení legislativního procesu v naléhavých případech.

Ve francouzském Národním shromáždění nesmí být zrychlená procedura namítána předsedou jediného klubu, v italské dolní komoře vyžaduje zrychlená naléhavá procedura souhlas kvalifikované většiny konference předsedů zastupujících tři čtvrtiny členů Sněmovny. Jsou to čl. 69 a 81 jednacího řádu Sněmovny reprezentantů. Podobné instituty mají i další zejména dolní parlamentní komory, a to buď zvykového nebo reglementovaného charakteru. Je ovšem pravda, že jejich úprava neobsahuje věcné podmínky naléhavosti. Úpravy vycházejí po většině z toho, že o naléhavosti rozhodne autonomně plénum komory na návrh vlády. V Německu taková úprava neexistuje. Zde je zakotvena obdoba českého institutu schválení zákona v prvém čtení, která může být zablokována jedinou frakcí nebo alespoň pěti procenty poslanců Spolkového sněmu.

Závěrem. Ústavní soud shledal, že porušení jednacích pravidel v Poslanecké sněmovně bylo tak závažné, že narušilo ústavní principy. Já se domnívám, že natolik závažné nebylo, došlo-li vůbec k nějakému. Poslanecká sněmovna použila psané zákonné pravidlo takovým způsobem, jak se postupem doby vyvinula parlamentní praxe. Popsané pravidlo sice nebylo výslovně změněno ani nebylo vyloženo prostřednictvím kvalifikovaně přijatého usnesení komory, ale je zřejmé, že parlamentní právo bylo už v roce 2011 v jiném stavu, než tomu bylo v roce 1995, v době jeho přijímání. Pokud by se tedy jednalo o normy, které jsou určeny občanům nebo by pravděpodobně nezbytně pravidlo vysloveně by se nemělo měnit. Parlamentní procesní právo se však obvykle vyvíjí poněkud odlišným způsobem, než právo obecné.

Parlamentní jednací autonomie je hodnotou, na které je postaven vývoj britského parlamentarismu a která byla přenesena i do kontinentálního pojetí parlamentních pravidel. Pokud dlouhodobě užívaná procedura nenarušuje demokratická pravidla, ale pouze urychluje legislativní proces za situace, kdy se poslanci opozice mohli k věci vyjádřit a měli neomezenou svobodu hlasování, měli reálnou a nezatíženou možnost do Sněmovny včas přijet a hlasovat o zákonu, kterému mohli porozumět, není možnost zcela jednoznačně a bez pochybnosti přijmout i závěr o tom, že Ústavní soud měl do zavedené interpretace zákonné, nikoliv k ustavení, parlamentní procedury zasáhnout. Svědčí o tom nejen dosavadní judikatura Ústavního soudu České republiky aplikující do (nesrozumitelné) minimalizace zásahů alias (nesrozumitelné) zahraničních Ústavních soudů skeptických a zdrženlivých vůči zasahování do relativně ustálených místních parlamentních pravidel.

I když je pravda, že parlamentarismus je možné považovat za formu vlády, otevřenou argumentativní diskusí, neznamená to, že každé marginální posunutí autonomních procedurálních pravidel ve Sněmovně je porušením uvedené teze. Materiální právní stát by měl v duchu sociologického pojetí práva vycházet z práva, které existuje, nikoliv z jeho papírového pojetí. Pokud je doktrína materiálního právního státu přijímána Ústavním soudem se vší vážností, je třeba dokázat, jak fakticky byly ústavně právní zásady v případě přijetí zákona ve stavu legislativní nouze porušeny. To se Ústavnímu soudu přes mnohanásobné poukazování na teoretické zásady parlamentarismu mnohdy nepodařilo.

Většina Ústavního soudu si toho byla vědoma a tato skutečnost se stala skrytým důvodem pro odložení vykonatelnosti obou nálezů. Zde obě komentovaná rozhodnutí vedla bohužel k uvažování o omezení pravomocí Ústavního soudu, tedy k podobným reakcím, které se objevují v některých excesech spolkového Ústavního soudu v Německu. Zda komentované nálezy ovlivnilo i to, jaký byl věcný obsah zákonů a problém práva Ústavního soudu rozhodovat o politických otázkách musí být předmětem jiné stati, stejně jako otázka retroaktivity novely některých zákonů. Dá se říci, že tedy v té minulosti, tak jak byl ten stav legislativní nouze popsán, tak samozřejmě nebyl nikdy nadužíván takovým způsobem, jako je to nyní.

Takže doufám, že nakonec zvítězí zdravý rozum. Děkuji za pozornost.