Jak tomu názvu rozumět? Evropa, prostřednictvím svých administrativních orgánů, je velice blízko řadovému občanovu Unie, zasahuje do jeho života v bezpočtu případech a mnoha způsoby. Život občana Evropské unie je regulován a určován stovkami unijních předpisů a směrnic. V optimálním případě by se občan vlastně mohl zcela přestat o čemkoli rozhodovat, neboť o většině věcí se už rozhodlo v Bruselu bez jeho přičinění či zásluhy. Potud je Unie člověku blízká. Zároveň však nekonečně vzdálená. Protože právě ono rozhodování se odehrává daleko za horizontem viditelnosti a dosahu jednotlivce. Ten pak může mít oprávněný pocit, že kdesi nahoře vysoko je nějaké neomylné božstvo, do jehož záměrů mu nepřísluší zasahovat. A to je psychologicky velice zrádné, neboť to nutně přináší nedůvěru v evropské instituce a jejich opravdový smysl a užitečnost pro běžný život. Tomáš Břicháček ve své knize velice názorným způsobem rozkrývá příčiny tohoto rozporu mezi občanem a jeho Unií a nabízí vysvětlení třeba i toho, proč se v eurovolbách účastní zpravidla jen zanedbatelný vzorek voličstva. Dejme slovo autorovi a jeho – mimochodem docela zábavnému líčení – toho, co také znamená a představuje „všudypřítomná“ Evropská unie.
Jedním ze způsobů jak si můžeme tuto, jinak těžko uchopitelnou všudypřítomnost názorně ukázat, je projít si z tohoto pohledu různé fáze dne jednoho obyčejného člověka. Řekněme pana Nováka. Když se pan Novák jednoho červnového rána probudí a jeho pohled zamíří na rádio se svítícími digitálními hodinami, nejspíš netuší, že to kolik je právě hodin spoluurčuje směrnice o úpravě letního času (č.2000/84/ES), podle níž musí členské státy v určeném období roku uplatňovat stanovený časový posun. Pan Novák vstane, otevře okno a nadechne se čerstvého vzduchu. Přitom se setká s dopady směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší a čistém ovzduší pro Evropu (č.2008/50/ES) a dalších unijních předpisů, z nichž standardy ochrany čistoty ovzduší z významné části vycházejí. Když se zaposlouchá do ruchu všedního dne v tom, co vchází do jeho uší by, se měly zračit i výsledky působení směrnice o hodnocení a řízení hluku ve venkovním prostředí (č.2002/49/ES). Ptačí zpěv na pozadí budiž připomínkou směrnice o ochraně volně žijících ptáků (č.2009/147/ES).
Pan Novák otočí pákou vodovodní baterie a setká se s dopadem směrnice o jakosti vody určené k lidské spotřebě (č.98/83/ES), která přináší harmonizaci minimálních standardů kvality pitné vody. Pasta, jíž si čistí zuby, nebo gel, který si nanáší na vlasy, musí splňovat požadavky nařízení o kosmetických přípravcích (č.1223/2009).
Když pan Novák s manželkou a dětmi snídá přichází do styku s výrobky, které podléhají nařízení, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva (č.178/2002), nařízením o hygieně potravin (č. 852/2004) a dalším unijním předpisům. Kočka si v dáli pochutnává na předmětu zájmu nařízení o uvádění na trh a používání krmiv (č.767/2009). Květiny ve váze na stole, které pan Novák předchozí den koupil manželce, musí odpovídat podmínkám nařízení o stanovení norem jakosti pro čerstvě řezané květiny a čerstvou okrasnou zeleň (č.316/68).
To už pan Novák vychází z bytu. V ruce drží tašku se smetím. Nakládání s ním upravuje směrnice o odpadech (č. 2008/98/ES) a řada dalších unijních předpisů. Nastupuje do výtahu, který musí splňovat technické požadavky směrnice o sbližování právních předpisů členských států týkajících se výtahů (č.95/16/ES). Před domem zapaluje svou první cigaretu. Zapalovač, který používá, spoluvytvářelo rozhodnutí komise týkající se konkrétních požadavků na bezpečnost pro děti, které musí podle evropských norem splňovat zapalovače (č.2008/357/ES). Cigaret se pak dotýká dlouhá řada unijních směrnic (např. č.2001/37/ES), které upravují, mimo jiné, složení, označování, spotřební daň nebo reklamu.
Když pan Novák přechází přes ulici k autobusové zastávce, chrání ho směrnice o ochraně chodců a ostatních nechráněných účastníků silničního provozu před střetem a v případě střetu s motorovým vozidlem (čč.2003/102/ES), která stanoví některé požadavky na konstrukci automobilů.
Pan Novák je konečně v práci ve své kanceláři. Pracovní prostředí je zvlášť oblíbeným cílem unijní regulace kde Evropská unie připravila desítky předpisů. Řada z nich se věnuje bezpečnosti a ochraně zdraví zaměstnanců. Jde mimo jiné o směrnici o zavádění opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví zaměstnanců při práci (č.89/391/EHS), směrnici o minimálních požadavcích na bezpečnost a ochranu zdraví na pracovišti (č.89/654/EHS), směrnici o zavádění opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví při práci těhotných zaměstnankyň a zaměstnankyň krátce po porodu nebo kojících zaměstnankyň (č.92/85/EHS), směrnici o minimálních požadavcích na bezpečnost a ochranu zdraví při práci na rybářských plavidlech (č. 93/103/ES) nebo směrnici o minimálních požadavcích na bezpečnost a ochranu zdraví při ruční manipulaci s břemeny, spojenou s rizikem zejména poškození páteře pro zaměstnance (č.90/269/EHS).
Délku pracovní doby a dovolené upravuje směrnice o některých aspektech úpravy pracovní doby (č.2003/88/ES), či směrnice o rámcové dohodě o rodičovské dovolené uzavřené mezi organizacemi UNICEF, CEEP a EKOS (č- 96/34/ES). Další pracovně-právní směrnice patří do oblasti antidiskriminační legislativy. Je to předně směrnice o zavedení zásady rovných příležitostí a rovného zacházení pro muže a ženy v oblasti zaměstnání a povolání (č.2006/54/ES), směrnice, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ (č.2000/43/ES) a směrnice, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání (č.2000/78/ES). Několik směrnic, předně směrnice, kterou se stanoví obecný rámec pro informování zaměstnanců a projednávání se zaměstnanci v Evropském společenství (č.2000/14/ES), upravuje různé informační povinnosti zaměstnavatele vůči zaměstnancům. Z dalších obecně ochranářských možno uvést směrnici o sbližování právních předpisů členských států týkajících se hromadného propouštění č. 98/59/ES) nebo směrnici o ochraně mladistvých pracovníků (č.94/33/ES).
Absolvujme s pomyslným panem Novákem i zbytek jeho dne v zajetí evropských směrnic. Možná více porozumíme příčinám euroskepse, která se zmocňuje čím dál většího počtu našich spoluobčanů.
Je už poledne a pan Novák obědvá pečené kuře s bramborem, které zapíjí minerální vodou. Chovu kuřata se týká směrnice o minimálních pravidlech pro ochranu kuřat chovaných na maso (č. 2007/43/ES) a dlouhá řada dalších předpisů. Minerálku opak reguluje, mimo jiné, směrnice o využívání a prodeji přírodních minerálních vod (č. 2008/54/ES) nebo směrnice, kterou se stanoví seznam složek přírodních minerálních vod, jejich konzervační limity a požadavky na označování, a požadavky na použití vzduchu obohaceného ozónem při úpravě přírodních minerálních vod a pramenitých vod (č.2003/40/ES).
V podvečer po práci musí pan Novák obstarat různé nákupy. Přitom přijde do styku, mimo jiné, s množstvím unijních předpisů z oblasti ochrany spotřebitele. V běžných obchodech to bude třeba směrnice o některých aspektech prodeje spotřebního zboží a záruk na toto zboží (č. 1999/44/ES) nebo směrnice o sbližování právních předpisů členských států, týkajících se označování potravin, jejich obchodní úpravy a související reklamy (č.2000/13/ES). Při některých transakcích narazí na směrnici o nepřiměřených podmínkách ve spotřebitelských smlouvách (č. 93/13/EHS). Pokud nakupuje po internetu, setká se téměř jistě se směrnicí o právech spotřebitelů (č.2011/83/EU).
Večer pan Novák s manželkou sedí v obývacím pokoji a diskutují o dovolené a plánech na léto, zatímco děti si ve svém pokoji našly zábavu s předměty zájmu směrnice o bezpečnosti hraček (č.2009/48/ES). Uvažují o pobytovém zájezdu u moře, který bude muset splňovat požadavky směrnice o souborných službách pro cesty, pobyty a zájezdy (č. 90/314/EHS). Dále chtějí trávit dostatek času na své chatě v Krkonoších. Odtamtud si zajedou na výlet na Sněžku, kde stojí zbrusu nová lanovka zcela vyhovující požadavkům směrnice o lanových drahách pro dopravu osob (č.2000/22/ES), navštíví libereckou ZOO, která podléhá směrnici o chovu volně žijících živočichů v zoologických zahradách (č-1999/22/ES), popřípadě se zastaví u přehrady Mšeno, do jejíž čisté vody se mohou ponořit s klidem, protože je chrání směrnice o řízení jakosti vod ke koupání (č.2006/7/ES). Když Novákovi ukončí diskusi, pustí si televizi. Program, který uvidí na obrazovce, musí být v souladu se směrnicí o audiovizuálních mediálních službách (č.2010/13/EU), která stanoví minimální, avšak dosti podrobné standardy pro obsah televizního vysílání.
A takto bychom mohli pokračovat velice dlouho po nejrůznějších a navzájem nesouvisejících oblastech lidské činnosti, od směrnice o odškodňování obětí trestných činů (č.2004/80/ES) přes směrnici o sbližování právních předpisů členských států týkající se zpětných zrcátek, kolových zemědělských a lesnických traktorů (č.74/346/ES), směrnici o kontrole nabývání a držení zbraní (č. 91/477/EHS) až třeba po směrnici o ochraně přírodních stanovišť volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (č.92/43/EHS). Ale trpělivost čtenáře má nepochybně svoje meze. Navíc už jistě pochopil základní sdělení, kterým je, že Unie je všude, kam se podívá.
Tomáš Břicháček v knize Evropa blízká i vzdálená dospívá ke zobecněnému zhodnocení podstaty dnešní unijní konstrukce: jde o právní reglementaci, která panuje nejen nad národními legislativami, ale často i nad zdravým rozumem.
I do oblastí, kam unijní instituce nepronikly se svou regulací, ať už proto, že k tomu Unie nemá pravomoc, nebo se ve složitém rozhodovacím mechanismu zatím nenašla dostatečná podpora, nebo jen zatím nepřišly na řadu, mají tendenci vstupovat alespoň se svými vyjádřeními naplněnými mudrováním, radami, připomínkami, z větší části také samozřejmými pravdami a prázdnými frázemi. Chrlí tak množství nezávazných dokumentů jako jsou sdělení, zelené či bílé knihy, zprávy, usnesení, doporučení a podobně, které mívají povahu dlouhých slohových cvičení. Tematický záběr v podstatě nemá žádná omezení. A tak dochází i na poměrně bizarní náměty. Níže několik příkladů.
V roce 2005 Komise vydala zelenou knihu s názvem „Zlepšení duševního zdraví obyvatelstva na cestě ke strategii duševního zdraví pro Evropskou unii“, kde se, mimo jiné, uvádí, že „duševní zdraví evropského obyvatelstva může přispět k dosažení některých strategických cílů politiky Evropské unie, jakými jsou například, vrátit Evropu zpět na cestu k dlouhodobé prosperitě…“
Ve sdělení „Společně ke konkurenceschopné městské mobilitě účinně využívající zdroje“ z roku 2013 Komise rozvíjí, mimo jiné, úvahy o potenciálu měst k přechodu na „nízkouhlíkové“, resp. čistší a udržitelnější druhy dopravy, jako například chůze nebo jízda na kole.
Ve svém sdělení „Plán strategie Evropské unie pro invazní druhy“ z roku 2008, Komise staví jako problém, mimo jiné, skutečnost, že „americká veverka šedá v mnoha oblastech Evropy vytlačuje původní veverku obecnou, americký rak signální nahrazuje původního evropského raka, a některé druhy papoušků, které dnes obsazují mnohá evropská města, konkurují původním ptačím druhům.“
Z dalších výstupů Komise můžeme poukázat na sdělení k tématu „Důstojné stáří v informační společnosti“ nebo zelenou knihu „o zlepšení postupů demontáže lodí.“
Zjednodušeně řečeno: „Evropa“ ovládla Evropu bez jediného výstřelu, dokonce mnohdy za potlesku přihlížejících Evropanů, zpravidla vůbec netušících, do čeho se svým souhlasem s eurounijní politikou řítí. Lze bez ostychu věřit, že kdyby mnozí z těch (např. Čechů), kteří dali v referendu zelenou vstupu své země do EU, tušili, kde se společenství po nepříliš mnoha letech ocitne, hlasovali by jinak.
Staré říše se šířily a upevňovaly svou moc „krví a železem“, tedy cestou vojenské síly. Takové byly i předchozí pokusy o sjednocení evropského kontinentu. Dnešní evropský integrovaný celek naproti tomu nevzniká pod pásy tanků a za hřmotu dělových salv, ale postupným rozpínáním evropského práva. Tato skutečnost, která bývá velmi často vyzdvihována, má i problematické důsledky. Klasická expanze násilnou cestou sebou zpravidla přinášela to, že podmaněné země ztratily svou nezávislost naráz. Způsobem viditelným a společností silně vnímaným, uprostřed vášní a emocí. Řečeno s odstupem, vzniklá situace byla pro společnost velmi přehledná. Evropská unie se prosazuje způsobem v mnoha ohledech opačným. Její moc narůstá pozvolna, ale neustále s tím, jak evropské právo skrze reformy zakládacích smluv, právní předpisy vydávané institucemi EU a aktivistické rozsudky ESD „okupuje“ další a další pole. Členské státy jsou zbavovány nezávislosti pomalu, způsobem pro občany nepřehledným, který nebudí větší emoce.
Adresáti právní úpravy si v praxi ani nemusí být vědomi, že se právě nacházejí v mezích působnosti konkrétní právní normy, a pokud ano, zda je unijní či vnitrostátní. Málokdo v každodenním životě zkoumá původ právní regulace, se kterou přijde do styku. Unijní regulace (zejména v podobě směrnic) navíc působí z velké části zprostředkovaně skrze vnitrostátní prameny práva.
Přehlednost zde také snižuje skutečnost, že unijní právo je v každodenní praxi uváděno v život především vnitrostátními orgány. Vzniká zde situace, kterou výtečně vystihli Richard North a Christopher Booker: „Na tomto novém systému vládnutí z bruselského centra bylo jedinečné to, že k prosazení své moci nepotřeboval eliminovat instituce vlád, jimž odebíral moc. Ústřední charakteristikou projektu bylo, že parlamenty, úřady a soudnictví každého členského státu měly zůstat beze změny. Za nimi se však skrývala nová mocenská struktura, která působila prostřednictvím právě těchto národních institucí, ovládala je a zajišťovala si jejich aktivní spolupráci způsobem, který byl do značné míry neviditelný.“
Oč tedy vlastně jde? O jednoduchý, ale veledůležitý princip, jemuž se říká subsidiarita. Princip, který stál u kolébky filosofie evropské legislativy, ale který je stále častěji opouštěn v zájmu spíše úředníků, než samotných občanů Unie, a to může být do budoucna pro celou unii větší riziko, než ekonomické potíže.
Koncepce subsidiarity jako principu politické a sociální organizace je starobylá. Objevovala se u Aristotela a ve staré řecké filosofii, byla dále rozvíjena Tomášem Akvinským a středověkými scholastiky a posléze formulována a modernizována doktrínou katolické církve. Její základní myšlenou je, že vyšší entita má přebírat jen takové úkoly, které přesahují možnosti nižší entity a zahrnují širší případně obecné zájmy. Těmito entitami se porůznu rozumějí subjekty na škále jednotlivec – rodina – obec – region – stát – nadstátní celek.
V teoretické rovině má princip subsidiarity jakožto zásada, kterou se řídí výkon všech pravomocí Unie, kromě pravomocí výlučných, významnou, ba přímo klíčovou úlohu. Jeho dodržování je podmínkou legality činnosti Unie v těchto oblastech. Rozpor unijního právního předpisu s touto zásadou je tedy důvodem pro to, aby Soudní dvůr takový akt zrušil. Podle Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality, je každý orgán Unie povinen neustále dbát na dodržování tohoto principu. Návrhy legislativních aktů by měly být zevrubně odůvodňovány z hlediska v souladu s ním.
Třebaže se subsidiarita vztahuje ke všem nevýlučným pravomocem Unie, stěžejní roli by měla hrát především v oblasti pravomocí sdílených. Právě tam totiž vzniká otázka, zda ta či ona pravomoc spadá do pole působnosti Unie nebo členských států. Na pozadí obrovské šíře prostoru, který se nabízí Unii k regulaci v rámci sdílených pravomocí, má otázka obsahu a fungování regulativu v podobě principu subsidiarity zcela zásadní význam.
Úvaha v rámci legislativního procesu EU je plně v rukou unijních institucí - Komise, když přichází s návrhy, Evropského parlamentu a Rady při jejich projednávání. Kontrola nad dodržováním zásady pak přísluší v konečné fázi Soudnímu dvoru. Tyto instituce přitom mají všechny, s výjimkou Rady, přesně opačný zájem než brzdit expanzi aktivit EU a tedy i své vlastní moci (po Lisabonu jsou sice do kontroly dodržování zásady zapojeny i vnitrostátní parlamenty, jejich role se však v podstatě omezuje na možnost vyslat politický signál.)
Komise nemá s odůvodněním svých návrhů nikdy potíže; jde u ní spíše o redakční záležitost. Většinový proud v Evropském parlamentu má na to, zda má v dané věci rozhodovat on, nebo národní parlamenty, také svůj názor. Ani Radu nelze označit za orgán, který by obecně bránil kompetence států. Členské státy v Radě při rozhodování o konkrétních návrzích prosazují své vlastní národní zájmy; na subsidiaritu se odvolávají jen ty státy, kterým návrh nevyhovuje, a ocitají se v menšině. A když se takový přehlasovaný stát obrátí na Evropský soudní dvůr, nepochodí.
Zrušení aktu z důvodu porušení principu subsidiarity se doposud u ESD domáhaly v několika případech státy, které si nepřály přijetí toho kterého z nich, a opakovaně nepřímo i soukromé osoby v rámci řízení o předběžné otázce. Soudní dvůr nicméně dosud nezrušil žádný právní předpis Evropské unie kvůli rozporu s tímto principem. Hned v počátku označil princip za primárně politický, a avizoval, že bude postihovat pouze „zjevnou chybu“ v uvážení normotvůrce. Vyhnul se tak jakémukoliv bližšímu zkoumání podstaty subsidiarity, a zatím nijak nepřispěl k upřesnění vágních kritérií, na kterých stojí. Proto je těžké představit si situaci, ve které by mohl dospět k názoru, že ke zjevné chybě došlo.
P.S.
Tomáš Břicháček na knihu Unie blízká i vzdálená navázal po dvou letech knihou mnohem mrazivější, kde i poslední náznak nechtěného humoru mrzne na rtech. Název mluví sám za sebe – Unie ve víru migrační krize. I tu mohu jen a jen doporučit každému, kdo chce (opravdu) vědět, nejen se (zpravidla mylně) domnívat.
Tomáš Břicháček: Unie blízká i vzdálená. Praha: IVK 2014. ISBN 978-80-87806-08-1.
Tomáš Břicháček: Unie ve víru migrační krize. Praha: IVK 2016. ISBN 978-80-7542-023-7
Psali jsme:
Jste politik? Zveřejněte bez redakčních úprav vše, co chcete. Zaregistrujte se ZDE.
Jste čtenář a chcete komunikovat se svými zastupiteli? Zaregistrujte se ZDE.
