Miloslav Kala: Obří investice do betonu, ale malé výsledky ve vědě

Vážený pane předsedající, vážené paní senátorky, vážení páni senátoři, dámy a pánové. Dovolte mi, abych vám představil výroční zprávu Nejvyššího kontrolního úřadu za rok 2017.

32 kontrolních akcí u 222 kontrolovaných osob, objem zkontrolovaných finančních prostředků a majetku představuje téměř 150 mld. Kč. Na úrovni systému, tedy strategických a koncepčních materiálů a programů, bylo zkontrolováno více než 900 mld. Kč. Příslušným správcům daně bylo odesláno 35 oznámení z 18 kontrolních akcí, bylo podáno jedno oznámení o skutečnostech nasvědčujících, že byl spáchán trestný čin a byla poskytnuta součinnost NKÚ orgánům činným v trestním řízení v jedenácti případech.

Všechny závazné ukazatele rozpočtové kapitoly NKÚ byly dodrženy, výdaje byly vyčerpány v částce 504 mil. Kč na 97,2 %, příjmy činily 1,8 mil. Kč. Roční účetní závěrka NKÚ byla ověřena auditorem. Kromě toho proběhly čtyři kontroly ze strany externích orgánů.

Personální zajištění činnosti NKÚ se dařilo udržet při míře fluktuace 3,7 % na úrovni 461 zaměstnanců, z toho 70 % v kontrolních sekcích.

V současné době řešíme ve spolupráci s kontrolním výborem Poslanecké sněmovny, ministerstvem financí a ministerstvem práce a sociálních věcí problém rozevírajících se nůžek mezi platy státních úředníků a kontrolory NKÚ, na které se služební zákon nevztahuje.

Z mezinárodních aktivit bych zmínil skutečnost, že na 10. kongresu Eurosai v Istanbulu byl Nejvyšší kontrolní úřad zvolen předsedajícím této významné organizace na léta 2020 až 2023. V současné době zastávám pozici prvního viceprezidenta. Kongres přijal naši strategii CCC EEE a III a náš projekt mezinárodního benchmarkingu.

A nyní mi dovolte okomentovat některá naše zjištění a kontrolních závěrech. Před závorku bych vytkl tato fakta: V uplynulém roce stát dosáhl lepších výsledků v oblasti veřejných financí. Za závažnou ale považuje NKÚ skutečnost, že období hospodářského růstu není využito ke konsolidaci veřejných rozpočtů a ty se vzdalují od zásad dobré praxe. Původně rozpočtovaný schodek státního rozpočtu měl v roce 2017 dosáhnout 60 mld. Kč, ale výsledný deficit činil 6 mld. Kč. Rozdíl plánovaného a skutečného deficitu je tedy 54 mld. Kč, což je sice menší rozdíl než v roce 2016, kdy činil 132 mld. Kč, přesto svědčí o nedůsledném a formálním sestavování státního rozpočtu a tváření skrytých rezerv.

Otázkou je, jak stát plní svoje funkce, když takto nedbale řídí svoji rozpočtovou politiku a rezignuje na fiskální politiku. Rozpočtovými operacemi má přece stát ovlivňovat agregátní poptávku. Rozpočtová politika má ovlivňovat rozdělení celkové výroby mezi spotřebu a tvorbu kapitálu, fiskální operace mají vliv na makroekonomické agregáty.

Na výsledné saldo státního rozpočtu měly zásadní vliv nejen hospodářský růst a efektivnější řízení likvidity státní pokladny, ale zejména malá investiční aktivita. K tomu se vyjádřím ještě za chvíli.

Na příjmech rozpočtu se negativně podepsal nízký příliv peněz z Evropské unie. Ke zlepšení čerpání nedochází ani v pátém roce aktuálního programového období. Hrozí významné riziko, že do konce období nebude realizován dostatečný počet kvalitních projektů a nebude tak vyčerpána alokace příslušných programů. Výše prostředků v žádostech o průběžnou platbu odeslaných Evropské komisi dosahuje jen 12,3 % z hlavní alokace, což je 72 mld. Kč. Výše prostředků proplacených konečným příjemcům se pohybuje na úrovni 18.6% z hlavní alokace, tj. něco více než 100 mld. Kč. Neschopnost efektivního čerpání a realizace kvalitních projektů vidím o to kritičtěji i s ohledem na budoucnost financování z fondů Evropské unie a významné ztráty, které naší republice hrozí. Přidělených a tedy i snadněji dostupných dotačních programů bude stále méně. Pokud budeme chtít tuto ztrátu kompenzovat čerpáním z jiných programů a fondů společenství, budeme muset být schopni kvalitou svých projektů konkurovat ostatním žadatelům ze zemí Evropské unie. Bohužel poznatky z našich kontrol řízení operačních programů v České republice mne v tomto směru nenaplňují optimismem.

České republice byly navíc zaslány dva varovné dopisy o pozastavení proplacení prostředků ze strany Evropské komise s požadavky na přijetí nápravných opatření v procesu administrace prostředků ze strany řídících orgánů v České republice pro operační program Podnikání a inovace a operační program Doprava.

A nyní k některým vybraným problémům v hospodaření České republiky.

Jak jsem řekl, stát dosáhl lepších výsledků v hospodaření státního rozpočtu, ale za cenu velmi nízkých investic. V roce 2017 bylo vyčerpáno z konečného rozpočtu kapitálových výdajů jen 48 %. Rozdíl mezi konečným rozpočtem a skutečností je tedy 90 mld. Kč. Jedná se o nejnižší investice státu za posledních 12 let a investiční podpora státu byla v roce 2017 dokonce nižší, než v letech ekonomické recese.

Druhým problémem je administrativní náročnost, nízká výkonnost veřejného sektoru a byrokratická aplikace práva. Česká republika zůstává podle Světového ekonomického fóra v hodnocení konkurenceschopnosti ekonomiky na 31. místě, ale v pohledu výkonnosti veřejného sektoru je Česká republika až na 100 místě ze 137 posuzovaných zemí. Bez zásadní reformy aplikace práva tak, aby se občan dočkal účinného moderního a uživatelsky dostupného státu bez modernizace soudnictví, bez zrychlení rozhodování a předvídatelnosti rozhodování úřadů nelze změny dosáhnout. Veřejný sektor je v současné době brzdou rozvoje společnosti. Špičkou ledovce je délka vyšetřování a soudů, desítky let trvající přípravy výstavby klíčových dálnic. Stát není schopen realizovat výstavbu liniových staveb, energetických projektů, stimulovat a podporovat dostatečnou nabídku bytů nebo včas vysoutěžit výběr mýtného systému.

Společným jmenovatelem je fakt, že stát neumí čelit silným zájmovým skupinám. Pro projednání je vhodné si připomenout, jak efektivně funguje obchod s chudobou v oblasti sociálního bydlení nebo byznys s exekucemi, které mají katastrofální sociální dopady. V této souvislosti připomínám i problematiku platných soudců a jejich navázání na průměrný plat ve veřejném sektoru, čímž byl vytvořen vztah, který je diskriminační, způsobuje neoprávněné rozevírání nůžek mezi soudci a zbytkem veřejné správy. Citelné je to zejména u sociálních pracovníků, učitelů a dalších. Pro srovnání se stačí podívat na poměr platu soudců a učitelů v ČR a Německu. Příkladem, jak efektivně zablokovat stát, je proces plánování administrativní přípravy a vlastní realizace výstavby liniových dopravních staveb. Územní příprava, prosazení koridorů a výběr optimální varianty trvá v průměru 13 let. Řada staveb je však připravována mnohem déle. Pro představu příprava výstavby dálnic v Polsku trvá méně než 5 roků.

V letech 2011 až 2017 bylo ročně zprovozněno průměrně 16 km dálnic. Naproti tomu v letech 2006 – 2010 to bylo v průměru 56 km. Reálné je v letech 2018 – 20 zprovoznit pouze 52 km, což je v průměru pouze 17 km ročně místo plánovaných 25. V roce 2015 činily celkové výdaje do dopravní infrastruktury 95 mld. Kč, v roce 2016 to bylo již 80 mld. Kč. Pozitivní zprávou je, že v letech 2008 – 2012 stál kilometr dálnice 340 mil. Kč, kdežto v letech 2013 – 2017 to bylo v průměru 152 milionů.

Čtvrtým problémem, na který chci poukázat, je problém informačních technologií. V ČR existuje 7700 informačních systémů veřejné správy. Jejich pořízení stálo 110 mld. Kč a na jejich provoz je ročně vynakládána částka 25 mld. Kč. V roce 2017 dosáhly výdaje na informační technologie jenom u ministerstev téměř 13 mld. Kč, ale skutečná hodnota výdajů je ještě vyšší.

Mohu zde hovořit o celé řadě příkladů. Informační systém MS 2014 plus náklady 870 milionů korun, budování informačního systému Národní elektronický nástroj pro administraci a zadávání veřejných zakázek. V současné době dokončujeme kontrolu informačních systémů ministerstva práce a sociálních věcí, v jejímž průběhu jsme podali již několik trestních oznámení. Dalším projektem založeným na informačních technologiích je výběr mýta. Tento projekt sledujeme od jeho zavedení. Dlouhodobě upozorňujeme na velmi vysokou provozní nákladovost systému, která dosahovala přibližně 31 %. Provozní nákladovost bez započtení nákladů na pořízení činila 24 % a v Rakousku, které provozuje obdobný systém, tak dosahují nákladovosti 12 %. Původní smlouva s vítěznou firmou měla skončit v roce 2016. Jak víte, byla prodloužena do roku 2019, ale současná situace kolem výběrového řízení nás nenaplňuje optimismem. Nabídky podané ve výběrovém řízení ale ukazují, že lze takový systém vybudovat a provozovat s nákladovostí okolo 10 %.

Pátým problémem - zdravotnictví. Systém nákupu ve fakultních nemocnicích, jejíž roční náklady se pohybují od 2,5 mld. Kč do 7,7 mld. Kč, je netransparentní. Kontrolované nemocnice nakoupily léčiva za více než 5,5 mld. Kč v letech 2014 – 2016 bez zadávacího řízení často formou nákupu přímo od výrobců či distributorů, často bez jakéhokoliv smluvního vztahu jen na základě objednávek. Systém bonusů patří k zavedeným obchodním praktikám a lze ho považovat za šedou zónu českého zdravotnictví.

Uzavírání individuálních smluv způsobuje u léků a zdravotnických prostředků velké cenové rozdíly. Nemocnice nakupují shodné léky za ceny s rozdílem i 33 000 Kč za jedno balení, takže cena jednoho balení centrového léku stála v jedné nemocnici 95 000 Kč a ve druhé téměř 130 000 Kč. Je běžná praxe, že tentýž dodavatel prodává tentýž lék do různých fakultních nemocnic za naprosto různé ceny.

U zdravotnických prostředků je situace obdobná. Dvě kontrolované nemocnice nakoupily kardiostimulátory a kardiovertery za 342 mil. Kč bez písemné smlouvy. Cena stejného kardiostimulátoru od jednoho dodavatele se lišila tak, že v jednom případě stála 85 000 Kč, ve druhém 168 000 Kč za stejný přístroj. Kardiovertery kupovaly nemocnice od jednoho dodavatele s cenovým rozdílem až 520 000 Kč za kus, tentýž kardioverter stál 630 000 Kč v jedné nemocnici a 1 150 000 Kč ve druhé.

Problém č. 6 – podpora systému sociálního bydlení a ve skutečnosti podpora majitelů ubytoven. Stávající systém sociálního bydlení je velmi drahý a nefunkční. V rámci podpory bydlení ministerstvo práce a sociálních věcí vyplatilo v letech 2012 – 2016 60 mld. Kč. Kromě toho ještě MMR a Státní fond rozvoje bydlení vyplatily ve stejném období 1,8 mld. Kč, ale podpořily tím pouze 2 650 bytových jednotek. Pro srovnání Slovensko. Ve stejném období vyplatilo na dotacích do rozvoje bydlení 3,8 mld. Kč, podpořilo 27 900 bytových jednotek. Z toho na pořízení nájemních bytů bylo vyplaceno 3,2 mld. Kč a podpořeno bylo 7 944 bytových jednotek. A přitom problém sociálně vyloučených lokalit se dle dostupných údajů dále zhoršuje. V roce 2005 existovalo 310 sociálně vyloučených lokalit, ve kterých žilo 80 000 lidí, v roce 2016 je takových lokalit 606 a žilo jich v nich již 115 000 lidí.

Velmi stručně k problému č. 7 – věda, výzkum, inovace, kde vidíme obří investice do betonu, ale malé výsledky ve vědě.

Úroveň veřejných výdajů činila 0,65 % HDP, ale ČR zaostává v počtu světově nejcitovanějších publikací k získávání grantů European Research Council, ale i ve výsledcích aplikovaného výzkumu. Česká republika nedosahuje ani průměrné inovační výkonnosti. V této souvislosti jsme prověřovali také investice do budování 48 vědeckých výzkumných center, kde se proinvestovalo 36 mld. Kč. Pro jejich provoz v době udržitelnosti bude třeba vynaložit ze státního rozpočtu 24,5 mld. Kč. U nejméně 5 z 11 kontrolovaných center hrozí, že nesplní podmínky udržitelnosti a návratnosti investice.

Problém č. 8 – ukázka dočerpání alokace končícího programového období za každou cenu v podpoře regionálního rozvoje v rámci meziobecní spolupráce. Cílem podpory mělo být zlepšit kvalitu života obyvatel cestou vzájemné spolupráce mezi obcemi a rozvojem místních partnerství. Místo toho vzniklo 258 strategií a 176 akčních plánů celkem za 619 mil. Kč. Tyto strategie nejsou závazné, jejich přínos je nejasný. Nelze vyhodnotit, zda vynaložené prostředky měly nějaký pozitivní dopad na kvalitu života občanů.

Problém č. 9 – omezená schopnost efektivně modernizovat ozbrojené síly. U významných veřejných zakázek, které mají zajistit splnění cílů koncepce Armády ČR, dochází opakovaně k problémům při výběru dodavatelů, prodlužování termínu realizace nebo rušení výběrových řízení. Ministerstvo obrany připravuje od roku 2015 nákup 12 nových víceúčelových vrtulníků za 12,5 mld. Kč. Do užšího výběru se dostaly dvě firmy. Ministryně obrany začátkem letošního roku původní požadavky armády označila za nesplnitelné nechala zadávací dokumentaci přepracovat. Obdobný postup byl v případě tendru na modernizaci českého dělostřelectva v hodnotě 1,3 mld. Kč bez DPH, kdy uzavření smlouvy s vítěznou firmou bylo nejprve odloženo a počátkem letošního roku zrušeno.

Problém č. 10 – podpora sportu nevede k podpoře sportujících. Celkem ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy v letech 2013 – 2015 rozdělilo přes 2,2 mld. Kč.

Dotace byly poskytovány celorepublikovým svazům a sdružením, které podporu přerozdělovaly i tak, že si část podpory ponechávaly na svůj provoz.

Na příklad jeden z příjemců prostředků v roce 2013 čerpal 63 % dotace na úhradu mzdových nákladů. Nerovnoměrnost regionálního pokrytá ukazuje, že dotace přepočtená na jednoho obyvatele činí v Karlovarském kraji 2 Kč, v hlavním městě Praze 495 Kč. Proces schvalování žádostí o dotace byl netransparentní, evidence žádostí neprůkazná. Poskytoval akceptoval neúplné a nesprávné žádosti. Expertní komise pouze formálně schvalovala seznamy akcí k podpoře. V této věci bylo podáno oznámení o skutečnostech nasvědčujících tomu, že byl spáchán trestný čin porušení povinnosti při správě cizího majetku.

Konečně bod č. 11, rozvolněné podmínky u podpory lesnictví umožnily dotace až ve výši 100 %. Ani po letech poskytování dotací nejsou systémy nastavovány tak, aby byly prostředky hospodárně a efektivně využívány. Ukázkou je případ rekonstrukce dvou úseků jedné lesní cesty. V části, kdy byl stanoven limit výdajů a byla vyžadována spoluúčast, rekonstruoval příjemce dotace lesní cestu za 3000 Kč za metr. Naproti tomu v části, kde finanční strop stanoven nebyl, stála úprava jednoho metru cesty více než 13 000 Kč. Přitom se jednalo o dva úseky téže cesty.

Systém umožňoval stavět i za ceny, které si žadatel o dotaci sám určil, a stát mu tuto částku uhradil. Jeden příjemce vybudoval např. 5 pozorovatelen z věže s průměrnou cenou 300 tisíc Kč za jednu. Posledním problémem, na který chci poukázat, jsou nedostatky ve vedení účetnictví státu, které mohou ohrozit rating.

Příkladem, jak stát realizuje nákladné projekty, může být reforma účetnictví. Nikdo nedokáže ani odhadnout, kolik tato reforma stála a stojí. Ministerstvo financí ukládá účetním jednotkám řadu povinností. Po upozornění NKÚ na jejich neplnění následně tato zjištění bagatelizuje a označuje je za nevýznamná. Otázkou je, proč tyto povinnosti ukládá?

V účetnictví účetních jednotek jsou takové nesprávnosti či neúplnosti zachycených informací, že omezují jejich využitelnost. Zejména pak v souhrnných účetních výkazech za Českou republiku. Využití dat z účetnictví k řízení fiskální nebo rozpočtové politiky je představou z jiného světa.

Vážené paní senátorky, vážení páni senátoři, to byl tucet problémů, na kterých jsem ilustroval výsledky řízení státu. Jistě, vznikají komise a pracovní skupiny, vypracovávají se tuny analýz, výsledkem je nepřehledný byrokratický systém, který lpí na otravných maličkostech a není schopen se vypořádat se zásadními strategickými rozhodnutími ani s notorickými potížisty. Každé rozhodnutí soudu, úřadu nebo třeba školy je formálně dokonalé, často na desítkách stran a často nepochopitelné pro takzvaného obyčejného člověka.

Nedávno jsem četl rozsudek soudu, který se obsáhle vypořádával s rozdílem mezi pojmy „sjednat úplatek“ a „zjednat úplatek“. To je jen střípek ukazující, v jakém systému se pohybujeme. Tradiční byrokratické instituce pracují relativně uspokojivě za předpokladu, že je prostředí stabilní, úkol je relativně snadný, každý občan vyžaduje tutéž službu a kvalita služby není tím nejdůležitějším kritériem. Naši občané ale očekávají něco jiného. Že budou žít ve výkonném, spravedlivém a levném státě, který zabezpečí potřebné funkce, bude uživatelsky přívětivý, otevřený a transparentní a bude dodržovat vlastní jasná a předem známá pravidla.

Pokud si přečtete naši Výroční zprávu, zjistíte, že takový stát nemáme. Budu jen opakovat – výkonnost státní administrativy silně zaostává za výkonností ekonomiky. To znamená, že neefektivní stát brzdí naši společnost. Děkuji za pozornost.