Děkuji za slovo, pane místopředsedo. Pan kolega Bláha vždycky s láskou a pochopením říká, jednu skvělou větu. Říká - já vám něco řeknu, ať víme, o čem se tady bavíme. A mě to je hrozně sympatický, takže vám tady něco řeknu, ať víme, o čem se tady bavíme. Seznámím vás tady s odlišnými stanovisky ústavních soudců týkajících se onoho nálezu, který rozmetal třetí a čtvrtou vlnu EET. Bude to kratší.
Takže nejdříve odlišné stanovisko soudkyně Milady Tomkové k části výroku 1 nálezu spisová značka (?) Ústavního soudu 2616 a jeho odůvodnění. Vezmu to, řekněme, kontextuálně, jsem v tom férový.
Výrokem číslo 1 nálezu došlo mimo jiné ke zrušení § 37 odst. 1 písm. b) ve slovech "do konce 15. kalendářního měsíce ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona" a písmena c) zákona č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb.
Tím bylo, stručně řečeno, zabráněno postupnému zařazování některých dočasně vyloučených tržeb mezi tzv. evidované tržby ve smyslu § 3 odst. 2 zákona o evidenci tržeb. Slovy nálezu došlo ke zrušení náběhu zbývajících etap EET.
V rozporu se zákonem o Ústavním soudu č. 182/1993 Sb., tak jak je Ústavním soudem dlouhodobě a ustáleně vykládán, přitom většina pléna přistoupila ke zrušení citovaných ustanovení bez patřičné opory v posuzovaném návrhu skupiny poslanců. Postup většiny se tak ocitl mimo meze stanovené zákonem, čl. 2, odst. 3 a čl. 88 odst. 2 Ústavy České republiky, čl. 2, odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Nadto v podstatě bez jakéhokoliv vysvětlení. S uvedenou částí výroku I. a se souvisejícím odůvodněním nálezu proto nesouhlasím a uplatňuji vůči nim odlišné stanovisko.
Čl. 87, odst. 1, písm. a) svěřuje Ústavnímu soudu rozhodování o zrušení zákonů, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem.
V souladu s čl. 88, odst. 1 Ústavy tak Ústavní soud činí na návrh subjektů aktivně k tomu legitimovaných dle zákona o Ústavním soudu, dle § 64 odst. 4 a § 78 odst. 2 zákona o Ústavním sodu, takový návrh může učinit i Senát nebo plénum Ústavního soudu, ovšem jen v souvislosti s vlastním rozhodováním. S tím, že Ústavní soud při kontrole norem rozhoduje na návrh, souvisejí dvě v judikatuře Ústavního soudu ustálené zásady.
Zaprvé, Ústavní soud je při rozhodování vázán petitem návrhu. Za druhé navrhovatele tíží břemeno tvrzení, viz i § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
Skutečnost, že je Ústavní soud vázán petitem návrhu, je v judikatuře Ústavního soudu zdůrazňována v podstatě od samého počátku, viz například návrh spisová značka plénum Ústavního soudu 16/93 ze dne 24. 5. 1994 a neochvějně je potvrzována je i v nejnovějších rozhodnutích. Viz například spisová značka plénum Ústavního soudu 5/16 ze dne 11. 10. 2016. Nebo usnesení spisová značka plénum Ústavního soudu 25/16 ze dne 14. 11. 2017.
K postupu Ultra petitum se Ústavní soud neuchyluje ani v případech, kdy zrušením napadených ustanovení dojde k narušení systematiky zákona, respektive návaznosti zrušovaných ustanovení na ustanovení návrhem nanapadená, viz nález spisová značka plénum Ústavního soudu 3/02 ze dne 13. 8. 2002. Jedinou ustálenou výjimkou je tak situace, kdy v důsledku zrušení určitého zákonného ustanovení derogačním nálezem Ústavního soudu ustanovení jiné, obsahově od předchozího odvislé, ztrácí rozumný smysl, to je ztrácí opodstatněnost své normativní existence. Odkazuji na nález spisová značka plénum Ústavního soudu 15/01 ze dne 31. 10. 2001.
O tuto výjimku však nyní zjevně nešlo, a proto dále zůstane stranou.
Vázanost petitem je často uváděna v protikladu k tomu, že Ústavní soud naopak není vázán odůvodněním návrhu. To ovšem nemění nic na tom, že navrhovatele zatěžuje břemeno tvrzení. Proto brojí-li navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s ústavním pořádkem, pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko označení ke zrušení navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, nýbrž je nezbytné z jeho strany i uvést důvod namítané protiústavnosti, nález spisová značka plénum Ústavního soudu 7/03 ze dne 18. 8. 2004. Neunese-li navrhovatel toto břemeno, nelze než považovat takový návrh za rozporný s ustanovením § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a tedy nezpůsobilý meritorního projednání, nález spisová značka pléna Ústavního soudu 2/08 ze dne 23. 4. 2008. Přezkoumat tak Ústavní soud může pouze ta ustanovení, k nimž se upíná explicitní tvrzení a argumentace navrhovatele, ve zbytku musí být návrh odmítnut jako zjevně neopodstatněný, nález spisová značka pléna Ústavního soudu 58/05 ze dne 8. 6. 2010. Tento princip pak Ústavní soud přenesl i do rozhodování o souladu mezinárodních smluv s ústavním pořádkem, nález spisová značka pléna Ústavního soudu 19/08 ze dne 26. 11. 2008. Ústavní soud se zde přiklonil k závěru vycházejícímu analogicky z jeho konstantní judikatury v oblasti přezkumu právních předpis, jenž se zaměřuje pouze na návrhu kvalifikovaně napadená a odůvodněná ustanovení předmětné mezinárodní smlouvy.
Z uvedeného plyne závěr, že jakkoli není Ústavní soud vázán odůvodněním návrhu, jeho postup nemůže být projevem libovůle. Jakýkoliv další vlastní přezkum tak musí mít s těmito důvody obsahovou souvislost. Tato možnost naopak nemůže sloužit k tomu, aby Ústavní soud využil určitého návrhu a bez jakékoliv souvislosti s uplatněnou argumentací v abstraktní rovině předestřel vlastní argumentační linii, na jejímž základě by přezkoumal a případně i zrušil napadený právní předpis nebo jeho část. To platí obzvlášť v případě, kdy je určitý právní předpis napaden toliko pro způsob jeho přijetí, ani by byl současně namítán jeho věcný nesoulad, a kdy nález o tom, zda tento předpis byl přijat způsobem stanoveným ústavním pořádkem, není způsobilý založit překážku věci rozhodnuté vůči případnému pozdějšímu obsahovému přezkumu napadených ustanovení, nález spisová značka pléna Ústavního soudu 1/12 ze dne 27. 11. 2012.
Srovnání argumentace uplatněné v bodech 113 a následně nálezu s návrhem skupiny poslanců, včetně celé řady jeho doplnění, přitom neumožňuje jiný závěr, než se většina pléna oné libovůle zkrátka a dobře dopustila.
Návrh skupiny poslanců na zahájení řízení ze dne 1. 6. 2016 je koncipován poměrně jednoznačně. Navrhovatelka se domáhala zrušení celého zákona o evidenci tržeb z důvodu tvrzených vad legislativního procesu a alternativně, pro případ, že by Ústavní soud tyto vady neshledal relevantními, navrhla zrušení § 3, § 4, § 6, § 10 odst. 2, § 12 odst. 4, a § 37 odst. 3 zákona o evidenci tržeb. Alternativní petit by argumentačně podepřen zjednodušeně řečeno tím, že citovaná ustanovení nepřiměřeně zatěžují malé poplatníky, narušují právo na soukromí, případně jsou v rozporu s výhradou zákona. Hned třikrát navrhovatelka svůj návrh doplnila, přičemž v prvním doplnění navrhla zrušit také § 5 písm. b) a část § 18 odst. 2 zákona, s ohledem na tvrzené problémy lu bezhotovostních plateb, doplněním č. 2 zůstal petit nezměněn a doplněním č. 3 došlo k rozšíření eventuálního petitu na zrušení § 20 odst. 1 písm. b) - uvádění daňového identifikačního čísla na účtence - a k navržení dalšího eventuálního petitu v podobě rozsahového výroku, kterým by se zákon o evidenci tržeb zrušil, pokud se týká poplatníků daně z příjmů fyzických osob, kteří mají menší rozhodný příjem než 1 800 000 Kč ročně.
O § 37 odst. 1 písm. b) a c) se navrhovatelka ani v jednom z těchto čtyř podání, ani ve svých replikách k vyjádřením účastníků řízení, nezmiňuje. Ani při nejlepší vůli tak nelze dovodit, že by tato ustanovení chtěla vůbec s ohledem na jejich obsah zrušit, a to nikoli jen ve vztahu k malým poplatníkům, natožpak že by v tomto směru přednesla relevantní argumentaci, a unesla tak břemeno tvrzení. Koneckonců s ohledem na procesní aktivitu stěžovatelky a průběžné doplňování návrhu je zřejmé, že si svých povinností jakožto navrhovatelky byla dobře vědoma, a pokud některá ustanovení zákona ke zrušení z důvodu jejich obsahu nenavrhla, činila tak zcela záměrně.
Návrh na zrušení § 37 odst. 1 písm. b) ve slovech "do konce patnáctého kalendářního měsíce ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona" a písm. c) zákona o evidenci tržeb tak navrhovatelka ve skutečnosti učinila jen v rámci návrhu na zrušení celého zákona z důvodu tvrzených vad legislativního procesu, navrhovaný rozsahový výrok byl užší, dopadal jen na malé poplatníky. To ji však povinnosti unést břemeno tvrzení z hlediska souladu obsahu zákona s ústavním pořádkem - pro případ, že v legislativním procesu Ústavní soud důvody ke zrušení zákona neshledá - samozřejmě nezbavuje, viz například nález spisová značka pléna Ústavního soudu 21/14 ze dne 30. 6. 2015, bod 246. Napadení postupu při přijetí či vydání zákona přece nemůže pro Ústavní soud představovat bianco šek pro přezkum celého zákona, z jakéhokoli důvodu si zamane. Ostatně i zákon o Ústavním soudu v § 68 odst. 2 rozlišuje dvě fáze přezkumu norem: 1) zda je jejich obsah v souladu s ústavním pořádkem a 2) zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, a judikatura Ústavního soudu stabilně mezi oběma fázemi rozlišuje právě v tom směru, že zatímco k přezkumu přijetí a vydání normy přistupuje při podání návrhu z úřední povinnosti, při přezkumu obsahu normy vychází z návrhu a jeho argumentace.
Ovšem navzdory jasně vymezenému okruhu otázek, kterými se měl nález zabývat, se většina pléna chopila iniciativy a uchýlila se k až zarážející míře soudcovského aktivismu, kdy se bez ohledu na argumenty navrhovatelky mířící výhradně k vadám legislativního procesu k ochraně malých poplatníků, k právu na soukromí, k nadbytečnosti evidence bezhotovostních plateb a k výhradě zákona, byť zde se alespoň o náznak spojitosti pokusila, viz dále, chopila tématu postupného zařazování některých tržeb mezi evidované tržby, které zákonodárce pojednal v závěrečných tzv. společných ustanoveních zákona.
Dodržování podmínek, za nichž Ústavní soud přistupuje k přezkumu zákonů a jiných norem, není přepjatým formalismem. Naopak je projevem základních principů právního státu, konkrétně pak vázanosti státní, resp. veřejné moci zákonem - článek 2 odst. 3 Ústavy a článek 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Z této povinnosti není vyňat ani Ústavní soud. Naopak lze mít za to, že vzhledem k jeho postavení a k absenci hlídače, neboť akty Ústavního soudu jsou obvykle konečnými a nepřezkoumatelnými, by měl Ústavní soud dbát na dodržování uvedených principů dvojnásob, což ostatně dlouhodobě tvrdí, že činí skrz zásadu sebeomezování. O to více udivující je laxní přístup většiny pléna k respektování limitů jeho kompetencí, zvláště pak když je krom Ústavy vázán jen jediným zákonem - viz článek 88 odst. 2 Ústavy, který si nadto sám interpretuje. Antonin Scalia v odlišném stanovisku k rozhodnutí Nejvyššího soudu Spojených států amerických ve věci Planned Parenthood of Southeastern Pennsylvania versus Casey poznamenal, že každý orgán veřejné moci je v pokušení eliminovat brzdy vlastní moci. V tehdejším případě údajně většina soudu tomuto pokušení podlehla. Zde se pohříchu nabízí stejný závěr.
Bylo by minimálně očekávatelné, že pokud se již většina pléna rozhodla vzdor vlastní více než dvacetileté judikatuře rozvolnit podmínky přezkumu zákonů, resp. jejich jednotlivých ustanovení, podepře tento judikaturní odklon podrobnou a přesvědčivou argumentaci. Body 113 a následující, které se otázce zařazení dočasně vyloučených tržeb mezi tržby evidované věnují, však budí mírně řečeno rozpaky.
Většina pléna v bodu 113 konstatuje, že musela zvážit dopady zrušení zmocnění vlády ke stanovení výjimek z povinné evidence na související ustanovení zákona. Toto prosté konstatování je podle všeho jediné vypořádání většiny s otázkou rozsahu přezkumu zákona o evidenci tržeb. Vysvětlení, proč s uvedeným souvisí právě § 37 odst 1 písm. b) a c) zákona a nikoli jiná ustanovení, v rozhodnutí nalézt nelze. Ostatně, i kdyby zde toto vysvětlení bylo, důvody pro přezkum předmětných ustanovení by tím bez dalšího dány nebyly. Možnou oporu pro takový postup by bylo snad možno shledat v již citovaném nálezu spisová značka plénum Ústavního soudu 1/12, kde Ústavní soud zcela výjimečně přistoupil k přezkumu ustanovení, které nebylo z hlediska svého obsahu navrženo ke zrušení, byť obdobně jak nyní byl ke zrušení navržen celý zákon. Ovšem tehdy Ústavní soud zohlednil právě to, že ačkoli výslovně samostatně dané ustanovení napadeno nebylo, plně na ně dopadaly argumenty navrhovatele uplatněné k ustanovením sousedícím - břemeno tvrzení tedy bylo splněno, což ve spojitosti s řádným petitem vedlo Ústavní soud k podrobně odůvodněnému závěru, že je možné ke zrušení daného ustanovení přistoupit za situace, kdy by bez tohoto zrušení nedošlo k odčinění protiústavní dopadů napadené úpravy.
Zde je však situace odlišná. Většina nepřistoupila k částečnému zrušení § 37 odst. 1 písm. b) a c) zákona na základě toho, že by i na tato ustanovení dopadala argumentace navrhovatelky, a už vůbec ne, že by bez zrušení citovaných ustanovení nebyly ústavněprávní deficity jiných ustanovení zhojeny. Většina neodůvodnila svůj závěr ochranou malých poplatníků, ochranou soukromí či snad výhradou zákona. Důvodem zrušení podle bodu 116 je, že - cituji: "Zvolené řešení pro třetí a čtvrtou fázi zavádění nové evidence bylo přijato bez všestranného zvážení všech možných dopadů na zbývající část subjektů." Nedostatky v přijatém zákonu z hlediska budoucích dopadů sice zmínila i navrhovatelka, ovšem to opět jen ve spojitosti s argumentací ohledně ochrany malých poplatníků - viz odst. 1 doplnění návrhu č. 2 ze dne 17. 2. 2017, na což navázala doplněním č. 3 obsahujícím rozsahový výrok, kterým by se zákon zrušil ve vztahu k malým poplatníkům. Této argumentaci přitom většina pléna nepřisvědčila - viz bod 80. Pokud má být tato absence úvahy zákonodárcovy skutečně důvodem ke zrušení předmětných částí zákona, nabízí se otázka, proč nebyla ze stejných důvodů přezkoumána a zrušena i další ustanovení, a naopak bylo konstatováno, že všechny důsledky přece nelze předjímat - bod 122.
Lze dodat, že odůvodnění této části nálezu je zarážející i z dalších důvodů. Z bodu 118 lze dovodit obavu většiny, aby zrušovanými ustanoveními nedošlo k uložení povinnosti, která by mohla být následně zrušena - to za situace, kdy hned na dvou místech, to jsou body 114 a 119, většina zároveň konstatuje, že předkládané řešení není nutně ústavně nepřípustným. Vyčítá-li navíc většina zákonodárci, že nezohlednil všechny možné dopady zákona, pak v podstatě po zákonodárci žádá nemožné, což do jisté míry v bodě 116 přiznává. Koneckonců i Ústavní soud v řízeních o abstraktní kontrole norem obvykle dodává, že není možné předem odhadnout všechny dopady přezkoumávané normy, pročež si nechává otevřené dveře pro případný budoucí přezkum konkrétních situací. Paradoxně tak většina pléna činí i nyní v bodě 112 (v podkladě je uvedeno v bodě 122), jak již bylo řečeno.
Už jsme skoro na konci prvního separátního vóta. Netvrdím, zda je ustanovení § 37 odst. 1 písm. b) ve slovech "do konce patnáctého kalendářního měsíce ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona" a písm. c) zákona o evidenci tržeb protiústavní, či není. Bohužel to srozumitelně netvrdí ani většina, která tato ustanovení přesto ruší. Podstatou je, že se těmito ustanoveními Ústavní soud neměl z hlediska jejich obsahu vůbec zabývat. Pokud se tak většina rozhodla učinit, měla se vypořádat s existující judikaturou takový postup znemožňující. A konečně, pokud by se s ní dokázala vypořádat, bylo by na místě daleko preciznější a srozumitelnější vysvětlení důvodů, pro které jsou dotyčná ustanovení protiústavní. Právě to je totiž dle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu důvodem k jejich zrušení. To vše v nálezu chybí. Místo toho většina pléna zákonodárce upozorňuje, že při přijímání regulačních opatření v právním státě při kácení lesa nemají létat třísky - bod 116. Dodávám, že při uplatňování moci orgánu ochrany ústavnosti by měla být aplikována tatáž maxima, jinak hrozí, že tříska uvízne ve vlastním oku.
Takže tolik odlišné stanovisko soudkyně Milady Tomkové. Bylo poněkud kritičtější k tomu samotnému nálezu.
A nyní mi dovolte vás seznámit s odlišným stanoviskem soudce Ludvíka Davida k témuž nálezu Ústavního soudu.
Předem zdůrazňuji, že souhlasím s výrokem nálezu. Mé nesouhlasné vótum se tedy týká pouze odůvodnění nálezu, a to jeho níže komentované části. V textu nálezu jde o část VII. V dalších podstatných bodech celé odůvodnění nálezu respektuji.
Nebylo dost dobře možné, abych nedisentoval vůči metodologii v nálezu použité, jestliže jsem v minulosti hlasoval či byl dokonce soudcem zpravodajem ve věcech, jež byly judikatorně tak či onak srovnatelné s problematikou elektronické evidence tržeb - dále zkráceně EET a též zákon č. 112/2016 Sb., jako zákon o EET - a přitom použily k posouzení ústavnosti zákona nebo konkrétní situace standard, test, zcela jiné intenzity. Zatímco v nálezu spisová značka plénum Ústavního soudu 44/13 kauce distributorům pohonných hmot a v nálezu spisová značka druhý Senát Ústavního soudu 443/16 zápis do seznamu advokátních koncipientů, aplikoval Ústavní soud, a to v relaci k právu na svobodnou volbu povolání - článek 26 odst. 1 Listiny přísnější trest (test?) proporcionality, v nynějším plenárním nálezu se používá méně náročný, byť pro jiná sociální práva obvyklý, test racionality - bod 71 a následující nálezu. Právě aplikace testu racionality, který respektuje právní úpravu stále ještě rozumnou, nyní znemožnila zohlednit vnitřní diferenciaci různých skupin daňových poplatníků. Ta ostatně přímo plyne i z ustanovení § 37 zákona o elektronické evidenci tržeb.
Pro posouzení problematiky plenárního nálezu se stalo významným vymezení esenciálního obsahu zasaženého základního práva. Takovým právem je - shodně bod 72 nálezu - právo na svobodnou volbu povolání, přičemž zasaženo je i právo podnikat, a až sekundárně právo na ochranu vlastnictví. Esenciální obsah práva na svobodnou volbu povolání stanoví nález spisová značka plénum Ústavního soudu 24/99. Tento nález v závěru uvádí, že stát svou právní úpravou, má-li být zachován smysl a podstata základního práva podle článku 26 odst. 1 Listiny, v intencích článku 4 odst. 4 Listiny, nesmí dopustit znemožnění určité oblasti podnikatelské aktivity, nesmí vytvořit státní monopol a musí zachovat možnosti tvorby zisku, to vše při zohlednění důležitých faktorů konkrétní společenské oblasti.
Tyto atributy podstaty práva na svobodnou volbu povolání a vlastně i práva podnikat nynější plenární nález popsal shodně. S jedním z nich, a to se znemožněním určité oblasti podnikatelé aktivity však zjevně příliš nepočítá.
Důležitým faktorem podnikatelských aktivit je v našich souvislostech sociální status poplatníka spolu s jeho potřebam, okolím, reálnými možnostmi, zahrnutého do třetí a čtvrté fázi EET v roce 2018. (Nesrozumitelné) plenární nález uvádí v závěru, bod 113, zmocňovacímu ustanovení zákona o EET, že vláda měla podle důvodové zprávy ochránit poplatníky před možnými tvrdostmi. Dovolím si upřesnit. Měla by je ochránit před přinejmenším obtížným a mnohdy kontroverzním dopadem některých ustanovení zákona. Z poplatníků mám na mysli třeba lékaře včetně veterinárních, drobné vesnické prodejce, menší potravinářské výrobce, advokáty-jednotlivce a mezi všemi zejména lidi v důchodovém věku, které jejich povolání stále baví, přivydělávají si a mnoho dalších lidí je na nich v místě bezprostředně závislých. Jakkoliv se zákonodárcům či exekutivě vesnická kultura nemusí zamlouvat, a do internetové revoluce 4.0 se tito lidé nehodí, přece jen zde tato - kacířsky řečeno - šedá infrastruktura existuje a neměli bychom se jí vzdávat rychleji než je nezbytné. Předivo společenských vztahů má snad i svůj vlastní vývoj.
Zpět však k metodologii ústavního přezkumu. Právo svobodné volby podnikání a právo podnikat mají silný hodnotový náboj, náleží ke klasickým liberálním svobodám - prvek volby. Spojitost se svobodou člověka řadí zejména svobodnou volbu povolání velmi blízko k základním lidským právům. Neoddiskutovatelně je tu přítomna hodnota lidské důstojnosti. Klade-li stát jednotlivci do výkonu povolání, jež si vybral nebo jejž po léta vykonává, nepřiměřené zákonné překážky, zasahuje též do jeho práva na respektování soukromého života ve smyslu článku 8 Evropské úmluvy o lidských právech a základních svobodách.
Tím spíše bylo žádoucí nyní testovat zákonnou úpravu EET, resp. její zbylé, potenciálně nabíhající části, poměřování veřejného zájmu, na straně jedné a práv a svobod jednotlivce na straně druhé, tedy konkrétně testem proporcionality. V takovém testu by mohla být zajisté právní úprava EET shledána jako sledující legitimní cíl a obecně vhodná. Je však otázkou, zda by prošla krokem své nezbytnosti. O mírnějších prostředcích sdělování tržeb evidence lze zajisté diskutovat a zda by případně uspěla i v nejnáročnějším kroku v poměřování v užším smyslu.
Pokračovat k závěru by tu bylo předčasné. Nechť si zatím každý vyhodnotí situací sám. Nebyl-li plénem přesto test proporcionality proveden, pak to v textu nálezu popsaným a hlavně v jeho výrocích vyjádřeným závěrům možná bezprostředně neublížilo. Promeškána však zůstala šance ještě blíže sdělit zákonodárci, exekutivě, jak - či lépe řečeno v jakém rámci postupovat při dalších regulačních krocích, jež budou dříve či později nevyhnutelně následovat. Nestalo-li se tak, nezbývá než vyčkat dalších podání, které k Ústavnímu soudu časem doputují. Tolik odlišné stanovisko soudce Ludvíka Davida k předmětnému nálezu Ústavního soudu a nyní mi dovolte ještě vytnout část z odlišného stanoviska soudců Vojtěcha Šimíčka, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Kateřiny Šimáčkové a Davida Uhlíře proti výroku IV. nálezu spisová značka k plénu Ústavního soudu 26/16.
Uplatňujeme vůči IV., kterým se návrh ve zbývající části zamítá, a odpovídající části odůvodnění nálezu plénum Ústavního soudu 26/16 odlišné stanovisko podle ustanovení § 14 zák. o Ústavním soudu, jelikož máme za to, že návrhu mělo být vyhověno, a zákon č. 112/2016, o evidenci tržeb, měl být jako protiústavní zrušen. K tomuto názoru nás vedou zejména následující skutečnosti. Být živnostníkem není vůbec jednoduché. Chce to kus osobní odvahy a hodně trpělivosti, protože povinností spojených s podnikáním je obrovské množství napříč celým právním řádem. V oblasti bezpečnosti práce, sociálního zabezpečení, personalistiky, hygieny a samozřejmě i daní. Stát, který je i podle judikatury Ústavního soudu výsledkem společenské smlouvy, by proto měl vždy dobře vážit zavedení každé nové povinnosti, která podnikatelům ztěžuje jejich činnost. Při tomto zavádění by měl zákonodárce velmi bedlivě hodnotit, zda tato další povinnost je skutečně nezbytná a zda nepřiměřeně nezhoršuje podnikatelské prostředí.
Tato opatření by přitom neměl posuzovat izolovaně, nýbrž v kontextu omezení stávajících. Lapidárně řečeno: stát by si měl položit otázku, zda se nejedná o příslovečnou poslední kapku, po které pomyslný pohár přeteče. Úkolem Ústavního soudu v rámci následného přezkumu je pak zvážit, zda není namístě již zmáčknout knoflík. Máme totiž za to, že ne vždy je daňová disciplína tou největší hodnotou tzn. legitimním cílem. Někdy by zájem na ní měl poněkud ustoupit tomu, aby byla zachována silná vrstva aktivních, tvořivých, sebevědomých a odvážných lidí, kteří v podnikání riskují svoji existenci, místo aby se nechali zaměstnat a těmto lidem, především těm drobnějším mezi nimi, tedy lidem s obratem, což není totéž co zisk, např. v jednotkách milionů korun ročně, by stát měl administrativu spojenou s podnikáním co nejvíce ulehčit, a to i za cenu menšího daňového výnosu, který je zde tak jako tak marginální.
Ekonomika totiž bude robustní a přežije těžké časy lépe právě tehdy, bude-li v ní dostatečná diverzita a soběstačná, napomoci ze společného nezávislá podnikatelská vrstva, zůstane i v okrajových oblastech hospody a jiné provozovny v malých obcí, malí samostatní živnostníci, podnikající důchodci, studenti atd. Pro řadu právě těchto lidí je však EET tou příslovečnou poslední kapkou, která je vyžene z podnikání, případně je nažene do šedé ekonomiky, což uvolní cestu jejich velkým konkurentům směrem ke korporativnímu, velkopodnikatelskému a dotačnímu státu. Vzniká tak malá, hyperbohatá elita a dále pak jen hůře či lépe placení zaměstnanci. Můžeme se tak dostat do rozporu s materiální podstatou demokracie. Ta je totiž možná jen ve společnosti tvořené z podstatné části vrstvou skutečně svobodných, nezávislých lidí.
Právo podnikat, zakotvené v článku 26 odst. 1 Listiny, znamená právo na svobodnou volbu každého, jakým způsobem si bude opatřovat své prostředky k životu, právo rozhodnout se, zda člověk bude na někom závislý, závislá činnost, zaměstnání nebo se o sebe postará sám, a to se všemi z toho plynoucími riziky, tj. z podnikání, právo podnikat je odvozeno od práva vlastnit majetek a svobodně s ním nakládat. Souvisí však i se zákazem nucených prací. Svědčí o tom zkušenosti z minulého totalitního režimu. Komunistický režim podnikání nejen nepovoloval, ale přímo je trestal. Kombinace trestných činů spekulace, nedovoleného podnikání a příživnictví nutila každého, aby byl zaměstnán. Nutila jej k tomu, aby byl závislý na téměř jediném zaměstnavateli, a to na státu. Pomiňme velmi malou skupinu soukromě hospodařících zemědělců a o něco větší skupinu družstevníků.
Společnost, v níž naprostá většina občanů je se svou obživou závislá na jednom či několika málo zaměstnavatelích, není svobodná společnost, proto je právo podnikat jedním ze základních práv vytvářejících podmínky pro společnost svobodných občanů. Respekt ke svobodě jakéhokoli typu, nejen podnikání, musí být vždy na prvním místě. Proklamovaný cíl EET však tomuto respektu neodpovídá. Prvním smyslem práce a podnikání je totiž vytváření materiálních hodnot a poskytování služeb ostatním členům společnosti. Skutečnost, že práci a podnikání lze zdanit, má pro úspěšné fungování společnosti druhotný význam. Zatímco si lze představit fungující společnost, která financuje své potřeby ze zdaňování jiných skutečností, kupříkladu nemovitého majetku, přírodního bohatství, vkladů na účtech, bankovních transakcí či obecné spotřeby, bez práce a podnikání společnost existovat nemůže.
Před zavedením EET měl proto stát poctivě a velmi důkladně zkoumat, zda již byly vyčerpány všechny méně invazivní a obtěžující možnosti, které má k dispozici ke kontrole správného a spravedlivého výběru daní. Nic takového se však v žádném případě nestalo, byť zavedení EET nesporně představuje další administrativní i finanční zatížení podnikatelů. Ustrnout na pouhém konstatování, že zavedení EET velmi pravděpodobně povede ke zvýšení výběru daní, jedná se o opatření, které obstojí v testu rozumnosti, a proto obstojí i z ústavněprávního hlediska, je totiž velmi nebezpečné a zneužitelné. Zavedení EET pod veřejně prezentovaným, byť empiricky zcela nepodloženým politickým dojmem, že nikdo daně neplatí a je proto namístě zpřísnění jejich výběru, totiž považujeme za podobně nerozumné a ve svých důsledcích nespravedlivé jako ponechání celé třídy po škole jen proto, že v hodně vyrušoval jediný žák.
Bohužel tato vstupní úvaha je základní filosofií napadeného zákona a není řešitelná odstraněním pouze několika jeho nejkřiklavějších zásahů do soukromí a svobody podnikání.
Při posuzování ústavnosti systému EET se proto Ústavní soud neměl spokojit s testem racionality, ale měl jej podrobit daleko přísnějšímu testu proporcionality. Jakkoliv totiž obecně platí, že zákony, které se dotýkají hospodářských, sociálních a kulturních práv uvedených v čl. 41 odst. 1 Listiny, jsou při zkoumání případného rozporu s ústavním pořádkem poměřovány jen mírnějším testem racionality, neplatí toto pravidlo vždy. Jedná se zejména o tyto tři případy:
a) Při postupu podle testu racionality dospějeme při druhém kroku k závěru, že zákonná úprava neguje jádro ústavně garantovaného hospodářského práva, popírá jeho samotnou existenci, podstatu či smysl. Ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny je totiž třeba vykládat v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny, takže zákonnou úpravou nelze ústavní záruky hospodářských práv zcela negovat, protože jinak by jejich ústavní úprava postrádala jakýkoliv praktický smysl. Obdobně se vyjádřil Ústavní soud již v nálezu spisová značka plénum Ústavního soudu 54/10, Karenční doba II, ohledně práv sociálních.
b) Hranice mezi základními lidskými právy a právy hospodářskými a sociálními je neostrá, proto někdy zásah do hospodářského práva znamená současně i zásah do základního lidského práva, které je s ním logicky a funkčně propojeno. Např. právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, čl. 26 odst. 1 Listiny, je úzce propojeno s právem vlastnit majetek, čl. 11 odst. 1 Listiny. Imanentní součástí vlastnického práva je právo s vlastním majetkem disponovat, smluvně s ním nakládat, kupovat, prodávat, pronajímat či jinak zatěžovat, tedy s ním hospodařit. Zákonný zásah do práva podnikat proto může být současně i významným zásahem do práva vlastnického. Negativním projevem takového zásahu může být např. stanovení maximálních cen, za které může podnikatel své zboží prodávat, nebo regulování nájemného, které může pronajímatel požadovat od nájemců. Hospodářské právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací zaručené v čl. 26 odst. 2 Listiny je také jen jiným vyjádřením základního práva činit vše, co není zákonem zakázáno.
c) Za zjevnou zákonnou regulací hospodářského práva se ukrývá zásah do základního lidského práva, který jinak s dotčeným hospodářským právem zjevně nesouvisí. Zkoumaná zákonná úprava, která je spojena s hospodářským právem resp. sociálním či kulturním, zasahuje - třeba i mimoděk - do některého ze základních práv, které můžeme označit jako skutečně základní práva - právo vlastnické, informační sebeurčení, rovnost v příležitostech.
Jsme přesvědčeni, že posuzovaný případ EET splňoval přinejmenším první a třetí z výše uvedených důvodů, proč měl být podroben testu proporcionality.
Za prvé, napadená zákonná úprava v případě drobných živnostníků zasahuje samu podstatu práva podnikat a opatřovat si prostředky pro své životní potřeby prací. Hranice mezi právem podnikat a právem pracovat přitom není zcela zřetelná, jelikož podnikání samostatného živnostníka nebo příslušníka svobodného povolání je často jen jiným způsobem realizace jeho práva pracovat. EET u drobných podnikatelů tak zasahuje přímo jádro jejich práva opatřovat si prostředky pro své životní potřeby prací, protože svojí administrativní náročností a technickou obtížností samostatné podnikání pro mnohé méně disponované jedince v podstatě vylučuje.
Za druhé, v zavedení EET je implicitně obsažen i zásah do práva na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života a neoprávněným shromažďováním údajů o osobě člověka.
IV. Domníváme se tedy, že stát zavedl EET, aniž by předtím poctivě využil všechny možnosti a nástroje, kterými již disponoval. Jen příkladmo: Pokud v souvislosti se zavedením EET musí být přijato 400 nových úředníků, viz důvodová zpráva k zákonu, sněmovní tisk 513, dostupný na stránkách Poslanecké sněmovny, nebylo daleko přiměřenější tento lidský potenciál věnovat k větší intenzitě stávajících adresných daňových kontrol? Tím spíše, že stávající technické možnosti umožňovaly Finanční správě i bez EET vytipovat podezřelé daňové subjekty a na ně se cíleně zaměřit při následné kontrole.
Jakkoliv nepopíráme, že zavedením EET skutečně může docházet k větší daňové výtěžnosti oproti situaci předchozí, nelze očekávat, že se tak bude dít ve významnější míře v poměru k celkovým daňovým příjmům státu. Nic takového ostatně neplyne ani z oficiálních vyjádření Ministerstva financí a přiznané navýšení výběru daní je v porovnání s celkovými daňovými příjmy spíše marginální. Tuto okolnost považujeme za velmi významnou při používání ústavního testu racionality, resp. proporcionality při hodnocení zásahů do ústavně zaručených základních práv. Ve shodě s názorem navrhovatelů totiž máme zato, že zavedení elektronické evidence tržeb představuje velmi citelný zásah do práv dotčených subjektů. Jak je již uvedeno výše, jde především o vlastnické právo, právo svobodně podnikat, o rovnost a o zásah do informačního sebeurčení.
Zavedení EET představuje nové finanční náklady pro každého podnikatele. Tyto náklady přitom nejsou jednorázové, jak by se mohlo na první pohled jevit. Nejde totiž jen o pořízení příslušného zařízení, nýbrž také o měsíční platby za používaný software a o další obtížně vyčíslitelné náklady, účetnictví, proškolení zaměstnanců, papír na účtenky apod. Je přitom zřejmé, že daleko více tyto náklady postihují drobné podnikatele, kteří dosahují malého obratu a v řadě případů mají takové náklady, že příjmovou daň vůbec neplatí, nicméně např. zaměstnávají zaměstnance a platí daně jiné, takže se rozhodně nejedná o černé pasažéry našeho daňového či sociálního systému. Příkladem budiž trafika, kde se prodávají levné produkty, nicméně ke každému z nich musí být vydána samostatná účtenka.
Připomínáme také, že často jeden podnikatel nevystačí s jedním technickým zařízením, nýbrž musí mít těchto zařízení více, podniká-li např. v několika malých prodejnách současně. Jinak řečeno jde o typický příklad, kdy nediferencovaným opatřením dojde k zásadně odlišnému zásahu do právního postavení rozdílných subjektů. Dokonce tvrdíme, že zavedení elektronické evidence tržeb logicky postihuje především ty nejmenší živnostníky, protože právě u nich se platí převážně v hotovosti.Lapidárně řečeno, poplatník, poskytující zboží či služby velkému množství klientů, avšak pouze v malé hodnotě, bude logicky ve výrazně nevýhodnějším postavení, nežli poplatník, který bude mít těch klientů jen pár. Nemluvě ani o tom, že elektronická evidence tržeb se vůbec netýká bezhotovostních plateb, které zákonná úprava vyžaduje vždy, pokud se jedná o vyšší částky než 10 000 euro - viz zák. č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu. Tedy významnější platby jsou ex lege vyňaty z režimu EET a naopak v tomto systému zůstávají všechny platby, které jsou často i zcela marginální. Paradoxně je tak elektronická evidence tržeb z povahy věci zaměřena zejména na menší daňové poplatníky a citelněji postihuje ty z nich, kteří mají menší či dokonce žádný zisk. U malých podnikatelů pak nejde jenom o bezprostřední finanční náklady, nýbrž i o zatížení podnikající osoby další starostí, kterých však má již nyní až nad hlavu. Nelze přehlédnout ani na to, že jsou zákonem jako třída likvidováni zejména starší, menší podnikatelé bez počítačových znalostí a online připojení. Většinové stanovisko, že se mají smířit s tím, že jsou oběťmi čtvrté průmyslové revoluce, jak je uvedeno v bodě 79 nálezu, pak v této souvislosti zní značně necitlivě.
Ze shora uvedených důvodů velmi nesouhlasíme rovněž s tvrzením v bodu 67, odůvodnění nálezu, že zákon o evidenci tržeb nepřináší žádnou daňovou ani jinou povinnost, která by se bezprostředně a cíleně dotýkala majetkové sféry těch, na něž povinnost evidence dopadá. Toto tvrzení totiž není pravdivé. Ostatně i samotný zákonodárce uvedl v zákonu č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, jednorázovou slevu na dani ve výši 5 000 Kč, neboť si byl vědom finanční zátěže pro podnikatele.
Podotýkáme však, že tato sleva nic podstatného neřeší. Je malá, netýká se všech a je pouze jednorázová a vstupní, zatímco vedení elektronické evidence je opatření trvalé a náklady na jeho provoz jsou průběžné. Stát tak přenáší na podnikatele své povinnosti, které má při výběru daní, aniž by to bylo rozumným způsobem kompenzováno. Jiná situace by například byla, slevil-li by stát každý rok fakticky vynaložené náklady na provoz EET, ovšem ve formě skutečné slevy na dani a nikoliv jen odpočitatelného nákladu.
Nelze zcela pominout ani důležitý sociální rozměr podnikání, zejména služeb, malých obchodů či vesnických hospod, které - poctivě a správně uchopeno - nejenže prospívá podnikatelům, ale zejména v menších obcích umožňuje jejich občanům scházet se, vést společenský život a zlepšuje kvalitu jejich života.
Další deficit zavedené elektronické evidence tržeb spočívá v zásahu do informačního sebeurčení. Zde přiměřeně odkazujeme na závěry Spolkového ústavního soudu ve věci Rasterfahndung, s nímž pracuje i odkazovaný nález Ústavního soudu, spisová značka plénum Ústavního soudu 24/10, a ve kterém je definováno právo na informační sebeurčení jako právo každého na ochranu před neomezeným získáváním, ukládáním, užíváním a předáváním individualizovaných údajů. Je zde dokonce výslovně uvedeno, že rovněž preventivní policejní prověřování je slučitelné s právem na informační sebeurčení jen tehdy, je-li dáno konkrétní ohrožení pro významné právní hodnoty, jako jsou bezpečnost státu nebo ohrožení života či svobody jedince a za toto ohrožení nelze ani považovat zahraničně politickou mezinárodní situaci, která nastala po 11. září 2001.
Jakkoliv je pravdou, že evidence tržeb skutečně výrazně nerozšiřuje rozsah poskytovaných údajů, nelze současně přehlédnout, že zcela zásadní změna nastala v rychlosti poskytování, dostupnosti a centralizaci těchto informací. To ve svém důsledku vede k výraznějšímu zásahu do práva na informační sebeurčení, a tím se zvyšuje i potenciální riziko jejich zneužití. Z povahy věci je totiž zřejmé, že informace mají jinou cenu v čase, takže je skutečně zcela zásadní rozdíl mezi tím, jsou-li podnikatelé povinni poskytovat informace o své činnosti třeba jen jednou ročně při podávání přiznání k dani z příjmů, anebo on-line.
V této souvislosti není úplně bez významu ani aspekt povinné mlčenlivosti, spojený s výkonem některých činností a profesí, typicky lékaři, advokáti či daňoví poradci. Zavedením elektronické evidence tržeb totiž dochází k paušálnímu zásahu do této povinnosti, jelikož finanční správa bude mít on-line informace o poskytnutých platbách klientů těchto specifických profesí. Právě okolnost, že se jedná o informace on-line, totiž v některých případech může vést k odhalení identity klientů a konkrétních poskytovaných služeb.
Další riziko systému elektronické evidence tržeb spočívá v její zneužitelnosti. Prostřednictvím tohoto systému totiž dochází ke koncentraci citlivých obchodních informací na jednom místě. Ačkoliv nelze vycházet z apriorní premisy nepoctivosti státní správy, nelze současně ani vycházet z toho, že koncentrované údaje o daňových poplatnících nebudou nikdy a nijak zneužity.
V. /A podotýkám, že V. je poslední část onoho disentu./
Závěrem uvádíme, že ze všech shora uvedených důvodů považujeme napadený zákon za protiústavní a podanému návrhu proto mělo být v plném rozsahu vyhověno. Pokud totiž Ústavní soud hodlá s odkazem na test racionality tolerovat i natolik razantní a nediferencované zásahy do podnikatelského prostředí a do základních práv daňových subjektů, je otázka, jakou roli v ústavním systému hodlá nadále plnit.
Optika jeho přezkumu by totiž měla být opačná. Nikoliv setrvat na konstatování, že další regulace a omezení ještě obstojí, protože koneckonců možná přinese více peněz na vybraných daních, nýbrž zda je skutečně nezbytná. Jinak řečeno, v dané věci je ve hře nejen právo svobodně podnikat, nýbrž i práva základní, právo vlastnické či ochrana soukromí, takže Ústavní soud měl namísto testu rozumnosti důsledně aplikovat test proporcionality, a poté zmáčknout knoflík, a to i vůči prvním dvěma fázím zavádění elektronické evidence tržeb.
V Brně dne 12. prosince 2017, podepsáni Vojtěch Šimíček, Jaromír Jirsa, Tomáš Lichovník, Kateřina Šimáčková a David Uhlíř.
Pokud jste poslouchali aspoň dílčí části tohoto separátního názoru (?) několika ústavních soudců, tak myslím, že je zcela zjevné, že přisvědčili našemu názoru, proč je elektronická evidence tržeb buzerační a zejména ve vztahu k malým podnikatelům.
Z tohoto důvodu, z těch, které jsou tady popsané - je to de facto kritika celého toho zákona a je to svým způsobem i určitá úvaha de lege ferenda, tak z toho důvodu se připojujeme k návrhu na zamítnutí tohoto zákona.
Děkuji vám za pozornost. (Potlesk.)
Psali jsme:
Přidejte si PL do svých oblíbených zdrojů na Google Zprávy. Děkujeme.
autor: PV
