Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy: Stanovisko ke zprávě NKÚ

Předně je potřeba uvést, že zpráva NKÚ se týká let 2017 až 2019 a nereflektuje tedy poslední vývoj v této oblasti, kdy se v této oblasti odehrála řada koncepčních a progresivních změn. Obecně je pro ministerstvo školství klíčové potvrzení NKÚ, že jsou veřejné vysoké školy financovány ze strany ministerstva plně v souladu se zákonem. Kromě prorůstového rozpočtového trendu došlo v nedávné době také k implementaci nové metodiky v této oblasti. Díky ní bylo před pár dny ukončeno první plné hodnocení výzkumu na vysokých školách, které svým rozsahem nemá obdoby a zcela jistě se stane další součástí trvalé snahy ministerstva školství o zlepšení kvality činnosti vysokých škol.

1. NKÚ prověřil systém financování veřejných vysokých škol. V roce 2019 na ně stát vydal přes 45 miliard korun. Způsob financování nemotivuje školy k tomu, aby zvyšovaly kvalitu poskytovaného vzdělání a zaměřily se na svůj dlouhodobý rozvoj. V mezinárodním srovnání se postavení českých veřejných vysokých škol zhoršuje. Problémem je i to, že se veřejným vysokým školám nedaří získat peníze z mezinárodních grantů a navázat intenzivnější spolupráci se soukromým sektorem. Výdaje na jednoho studenta jsou v ČR v mezinárodním srovnání nízké, vysoké školy přesto každý rok nevyčerpaly peníze, které měly k dispozici, a navyšovaly zůstatky svých fondů.

Stanovisko MŠMT: NKÚ hovoří o celkových transferech, který VŠ získaly od všech poskytovatelů
a z různých typů dotačních titulů. Řada z nich není vůbec určena na vzdělávací činnost. NKÚ neprověřoval většinu z nich. Pokud tedy NKÚ dovozuje takto závažně závěry, nečiní tak na základě výše identifikované kontroly a dovozuje závěry ze zdrojů, které se nedají blíže komentovat či ověřit. Situace, kdy VŠ generují zůstatky svých fondů, je přirozená a nezbytná. Viz níže.

2. Systém financování veřejných vysokých škol, který nastavilo MŠMT, nepomáhá k tomu, aby se zlepšila na těchto školách kvalita vzdělání. Samo si přitom zlepšení kvality vysokých škol určilo jako jednu z dlouhodobých priorit. Ministerstvo v posledních letech přiděluje veřejným vysokým školám stále více peněz v příspěvcích na počet studentů na úkor peněz rozdělovaných na základě výsledků. Postupuje tak zcela opačně, než si samo stanovilo.

Stanovisko MŠMT: NKÚ se odkazuje k dokumentům tvořeným v letech 2014/2015 bez zohlednění vývoje rozpočtu a nutnosti řešit likvidační důsledky většího poměru tzv. výkonové části vůči té tzv. fixní. Již v kontrolovaném období došlo k zásadní koncepční změně výkonové části (rozdělení VVŠ do segmentů dle jejich velikosti či zaměření) a postupnému navýšení jejího podílu. S výjimkou rozpočtového okruhu zaměřeného na sociální a studentská stipendia, kde se změna připravuje, došlo v každém významném ukazateli v posledních letech k zásadní koncepční změně, která se však pochopitelně projeví s časovým odstupem. S ohledem na povahu systému financování je závěr NKÚ zcela zavádějící. K systému zlepšení kvality VVŠ mají pomoci všechny ukazatele a rozpočtové okruhy. Stejně tak v systému financování neexistuje nic jako „příspěvek na počet studentů“. NKÚ bylo na tuto desinterpretaci a nekonzistentnost opakovaně upozorňováno.

3. V mezinárodním srovnání jsou sice výdaje na jednoho studenta nízké, vysoké školy ale zároveň v kontrolovaných letech každoročně nevyčerpaly prostředky, které měly k dispozici, a převáděly je na své fondy. V letech 2014 až 2019 narostly zůstatky těchto fondů o 45 %. V roce 2019 představoval zůstatek fondů celkem 19 miliard korun. To je přibližně 42 % objemu peněz, které MŠMT ve stejném roce vyplatilo veřejným vysokým školám.

Stanovisko MŠMT: Vzhledem ke skutečnosti, že otázka zůstatků fondů VVŠ je předmětem častého nepochopení, uvádí MŠMT obecný komentář pro úplnou a správnou interpretaci této problematiky
v kontextu s podmínkami a vlivy, za kterých hospodaření VVŠ probíhá.

Charakteristickým prvkem hospodaření VVŠ, typickým pro instituce zdrojově výrazně napojené na státní rozpočet, je stav, kdy sestavují rozpočet až na základě znalosti jeho zdrojové části. Definitivní údaje o výši poskytovaných prostředků na kalendářní rok (mimo prostředky účelově poskytované na základě výzev) jsou školám k dispozici každoročně až koncem ledna (tento termín se odvíjí od standardního prosincového termínu schvalování zákona o státním rozpočtu). Až poté mohou být dokončeny práce na rozpočtech jednotlivých VVŠ.
U většiny VVŠ se navíc proces tvorby rozpočtu v důsledku výrazné míry zákonem přiznané autonomie pro organizační jednotky VVŠ následně opakuje s dalším časovým zpožděním na fakultách či dalších organizačních jednotkách. Školy jsou tak s ohledem na zákonný zákaz pracovat s deficitním rozpočtem nuceny činnost do schválení definitivních čísel plánovat a připravovat na nižší zdrojové možnosti. Až po obdržení závazného rozpisu rozpočtu mohou přistoupit k případnému přehodnocení svých záměrů. To už ale v důsledku dalších faktorů, souvisejících zejména s organizací vzdělávací činnosti (akademický rok časově nekoresponduje s rozpočtovým rokem), obvykle není možné v plném rozsahu.
Dalším významným faktorem pro vytváření rezerv ve fondech VVŠ je přetrvávající podfinancovanost vysokého školství. Budeme-li brát v potaz období hodnocené NKÚ, tak objemy finančních prostředků poskytovaných z veřejných rozpočtů na terciární vzdělávání jsou v ČR dlouhodobě pod průměry těchto hodnot za EU a OECD a podíl těchto výdajů na HDP se dosud nevyrovnal ani předchozím letům (např. v r. 2009 činil podíl výdajů na VŠ na HDP – 0,63, po něm však bezprostředně došlo k výraznému poklesu výdajů státního rozpočtu (dále jen „SR“) na vysoké školství, které se daří napravovat až v posledních třech letech) se negativně projevuje nejen v oblasti vlastní vzdělávací činnosti (včetně související vědecké a výzkumné, vývojové a inovační, umělecké nebo další tvůrčí činnosti) ale i v efektivitě hospodaření VVŠ.
Možnosti získání zdrojů nad rámec prostředků nutných pro financování nákladů běžného provozu, např. na realizaci záměrů na pořízení, obnovu a opravy dlouhodobého movitého i nemovitého majetku, proto VVŠ do budoucna spatřují ve využití programového financování nebo projektů spolufinancovaných z EU. Zde však je souvisejícím očekávaným předpokladem navyšování povinné spoluúčasti na jejich realizaci a zajištění dostatečného objemu prostředků na související nezbytné, avšak z pohledu příslušné intervence nezpůsobilé, výdaje.
Účast v projektech, zejména v projektech kofinancovaných z fondů EU, s sebou pro VVŠ přináší povinnost zajistit i jejich provozní udržitelnost (např. včetně udržení špičkových zahraničních odborníků), a to i při výrazných meziročních výkyvech objemů získávaných prostředků, vyplývajících zejména z fází jednotlivých programových období. Tento fakt znamená nezbytnost mít k dispozici prostředky k dofinancování provozních potřeb, kterými by případné výpadky zdrojů mohly být eliminovány. Narůstající objem projektových prostředků úměrně zvyšuje nároky na takové rezervy.
V zájmu připravenosti na uvedené případy a při nutnosti respektovat požadavek zákona o vysokých školách na hospodaření s nedeficitním rozpočtem tak i při nárůstu výdajů na vysoké školství VVŠ vytvářejí zvýšené rezervy v zákonem definovaných fondech. K růstu fondů dále přispívá vytváření rezerv na mzdy pro případ výkyvu rozpočtů a rezerva na krytí očekávaného zvýšení potřeb na provoz VVŠ při předpokládaném nárůstu objemů výkonů ve vazbě na vývoj demografické křivky.
Předpokládaným využitím většiny prostředků vedených ve fondech provozních prostředků, kromě udržování rezervy na provozní potřeby, je (po předchozím převedení do fondu reprodukce investičního majetku) zabezpečení finanční spoluúčastí na plánovaných projektech operačních programů EU, úhrada nezpůsobilých výdajů těchto projektů, spoluúčast na připravovaných akcích reprodukce majetku financovaných ze SR nebo realizace drobnějších akcí reprodukce majetku financovaná pouze z vlastních zdrojů.

Z výše uvedeného vyplývá, že odpovědný přístup vysokých škol ke svému hospodaření, včetně účelově vytvářených rezerv, NKÚ obrací proti nim.

Vláda byla s hospodařením VVŠ podrobně seznámena v září 2019 v rámci předložené analýzy. Závěrem analýzy bylo konstatování, že VVŠ jsou institucemi ekonomicky stabilními, institucemi hospodařícími s vyrovnanými rozpočty, které z hlediska objemu výkonů zajišťují potřebný/požadovaný rozsah vysokoškolského vzdělávání v ČR. Hospodářskou stabilitu potvrzují zejména údaje z rozvahy dokládající vyváženou strukturu majetku a přiměřenou míru jeho odepsanosti (což mimo jiné odráží úroveň investiční politiky státu ve veřejném vysokém školství), stabilní úroveň krátkodobého majetku, strukturu pasiv s nízkou úrovní cizích zdrojů, minimální podíl výsledku hospodaření na vlastních zdrojích, nízkou celkovou zadluženost a míru zadluženosti, a naopak vysoký podíl samofinancování.

4. Kontrola poukázala i na to, že plány veřejných vysokých škol na jejich dlouhodobý rozvoj jsou mnohdy jen obecné.

Stanovisko MŠMT: Míra obecnosti a obecně povaha strategických záměrů VŠ je dána jednak strukturou Strategického záměru MŠMT, jednak povahou samotné VŠ. V rámci systému vysokého školství působí VŠ se třemi sty studentů, stejně tak s téměř padesáti tisící studenty. V tomto smyslu se budou jejich strategické záměry logicky lišit – generalizující závěr NKÚ považujeme za zavádějící.

Nicméně i MŠMT vnímá potřebu změny strategických dokumentů, a proto pro období SZ2021+ poměrně zásadním způsobem změnilo způsob jak přípravy „svého“ záměru, tak projednávání těchto dokumentů vysokých škol.

5. To je také jeden z důvodů, proč nejsou školy schopny čerpat peníze, které pro ně MŠMT vyčlenilo na dlouhodobé investice.

Stanovisko MŠMT: Není zřejmá logická vazba na předchozí větu. Míra detailnosti „plánů“ nemá žádnou relevanci ke schopnosti čerpat investice. Ty jsou naopak plánovány dlouhodobě a detailně. Všechny akce, vyjma tří, byly již v programu ukončeny k 31. 12. 2019, a nelze tedy nedostatečnou připravenost nadále paušalizovat na zbývající akce v programu. Prodloužení programu bylo způsobeno nutností dořešit velmi specifické podmínky. Ke zpoždění dochází zejména v důsledku požadavků vycházejících např. ze zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, či převody pozemků dle zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. Jedná se o poměrně zásadní nepochopení komentovaných mechanismů.

6. Českým veřejným vysokým školám se řadu let nedaří zlepšit postavení v mezinárodním srovnání. Například v nejstarším hodnoticím žebříčku ARWU se z 26 českých veřejných vysokých škol umístilo v roce 2020 jen sedm a pouze jedna dosáhla na místo v první polovině z tisícovky hodnocených škol.

Stanovisko MŠMT: MŠMT považuje mezinárodní žebříčky vysokých škol a vysokoškolských systémů za indikátor, který je vhodné sledovat, ale kterému není vhodné podřizovat politická opatření ani systém financování. Změna pořadí vysokých škol nebo vysokoškolských systémů často nevyplývá ze zvýšení nebo snížení jejich kvality (která se mění jen velmi pomalu), jako spíše ze změny metodiky hodnocení a definice jednotlivých kritérií. Mezinárodní žebříčky zároveň akcentují zejména výzkumnou výkonnost vysokých škol a jejich mezinárodní reputaci, a v tomto smyslu jsou do jisté míry subjektivní a kulturně zatížené. Žebříčky tak jen velmi nepřímo a nedokonale odráží kvalitu výuky a další přínosy vysokých škol pro společnost. Přílišný důraz na výsledky v žebříčcích by proto mohl snadno vést k upozadění vzdělávací činnosti na úkor výzkumu a vývoje a paradoxně směřovat ke snižování její kvality. To je v přímém rozporu se současnými prioritami ministerstva, které usiluje o posilování kompetencí absolventů a mimo jiné o podporu profesních studijních programů, které v žebříčcích nejsou zohledňovány.

Omezené úspěchy vysokých škol v mezinárodních žebříčcích nejsou nikterak specifické pro Českou republiku, obdobně se umisťují i další země z regionu střední a východní Evropy. Tato skutečnost odráží mimo jiné nižší míru bohatství – univerzity v regionu nejsou schopny v soutěži o nejproduktivnější akademiky konkurovat institucím ze západní Evropy, Severní Ameriky nebo východní Asie. V regionálně specifickém žebříčku QS EECA University Rankings se naopak české vysoké školy umisťují velmi dobře – Univerzita Karlova na čtvrtém místě, Masarykova univerzita na osmém, další tři školy v top 50 a dalších pět v první stovce.

7. Lépe na tom není ČR ani v mezinárodním porovnání celého vysokoškolského systému. Od roku 2013 si pohoršila ve všech ukazatelích a v roce 2020 se umístila na 29. místě z 50 zemí. V oblasti výsledků dosáhla dokonce jen asi třetinové hodnoty oproti nejúspěšnější zemi.

Stanovisko MŠMT: Bodování v jednotlivých dimenzích žebříčku U21, na který NKÚ odkazuje, odráží relativní pořadí zemí a jejich porovnání mezi sebou, nikoli absolutní vyjádření jejich kvality. Konstrukce žebříčku nepředpokládá přímé přepočítávání bodů v jedné kategorii na skóre v kategorii jiné. S ohledem na povahu dat a jejich omezenou mezinárodní srovnatelnost a schopnost postihnout kvalitu vysokoškolského systému v plné šíři je třeba interpretovat tato data opatrně. Pokud však NKÚ dovozuje umístění v tomto žebříčku od kontrolovaného vzorku systému financování, jedná se jednoznačně o zavádějící závěr.

MŠMT není zřejmé proč je vůbec téma žebříčků zahrnováno při kontrole časově velmi omezeného vzorku financování veřejných vysokých škol.

8. Úspěšné nejsou české veřejné vysoké školy ani v získávání peněz ze zahraničních výzkumných grantů EU a také se jim nedaří navazovat větší spolupráci se soukromým sektorem. Z údajů, podle kterých MŠMT hodnotí kvalitu výzkumu na veřejných vysokých školách, navíc vyplývá, že se zhoršuje kvalita i relevance těchto výzkumů. Nastavený systém financování navíc klade důraz na kvantitu, a ne na kvalitu výzkumu.

Stanovisko MŠMT: hodnocení výzkumu a vývoje včetně navazujícího systému financování prošlo v hodnoceném období výraznými změnami, o kterých bylo NKÚ informováno. V roce 2017 byla schválena nová metodika hodnocení výzkumných organizací, na ni pak navázala samostatná příloha určená k hodnocení vysokých škol. V roce 2020 bylo provedeno náročné hodnocení výzkumných organizací v segmentu vysokých škol za účasti řady zahraničních odborníků. Navzdory pandemii Covid-19 hodnocení bylo řádně završeno. Výstupy z hodnocení budou sloužit jak pro úpravu modelu financování výzkumu a vývoje na vysokých školách, tak pro revizi systémů jednotlivých vysokých škol, při které budou využita doporučení mezinárodních evaluačních panelů. Konstatování NKÚ tak nepřinášejí nové poznatky ani neodrážejí aktuální situaci.

9. Kontrola poukázala i na to, že ČR se sice daří zvyšovat podíl osob s vysokoškolským vzděláním, oproti zahraničí ale výrazně převažují absolventi magisterských oborů. Je jich až třikrát víc než absolventů bakalářského studia. V zemích EU je tento poměr vyrovnaný. V ČR je ve srovnání se zeměmi EU také málo profesně zaměřených bakalářských oborů, které se více orientují na odbornou praxi a přípravu na budoucí povolání. Roste také počet vysokoškoláků, kteří pracují na místech, kde není takový stupeň vzdělání potřeba.

Stanovisko MŠMT: Podle dat Eurostatu v roce 2018 v ČR připadalo na jednoho absolventa magisterského studia 1,22 absolventů bakalářského studia, což je jen o málo méně než průměr EU ve stejném roce (1,47) a téměř stejně jako například ve Švédsku (1,23). Zároveň je třeba zohlednit, že ČR patří mezi země s velmi vysokým podílem regulovaných profesí, které zpravidla vyžadují magisterské vzdělání. Profesně orientované studijní programy jsou nový fenomén, zavedený novelou zákona o vysokých školách v září 2016. Vysoké školy musely nové, profesně orientované studijní programy, připravit dle nově zaváděných kritérií, se kterými se museli všichni aktéři teprve seznámit, a nelze očekávat, že během tří let kontrolovaných NKÚ dosáhnou vysokého podílu na celkovém počtu studentů. I v případě, že by do nově vytvořených programů bylo okamžitě přijímáno 40 % všech nových studujících (což by odpovídalo průměru sledovaných zemí), v prvním roce by tito tvořili jen zlomek celé populace studentů, protože by neměli žádné zastoupení ve druhých a vyšších ročnících. Data obsažená v protokolu přitom ukazují, že od akreditace prvních programů dochází k rychlému růstu, mezi lety 2018 a 2019 se podíl studujících v profesně orientovaných bakalářských studijních programech zvýšil sedminásobně. Strategický záměr MŠMT 2021+ se této oblasti věnuje prioritně včetně opatření související s posílením tohoto profilu studijních programů.

Vysoké školy v posledních měsících opakovaně a jednoznačně prokázaly svou odbornou způsobilost a akceschopnost řešit akutní společenskou potřebu, ať už šlo o testování Covid pozitivních pacientů, výrobu dezinfekcí a ochranných pomůcek v počátcích pandemie, než stihl zareagovat průmysl a nábor, a poskytnutí dobrovolníků do první linie pečujících o nemocné. Pokud by byl stav vysokého školství takový, jaký obraz o něm podává tisková zpráva, pak by tuto úlohu plnit nedokázaly.