Evropská komise si chce v rámci víceletého fiskálního rámce, který je nyní projednáván v Radě uzurpovat pravomoc trestat členské státy zastavením dotací z fondů EU. Navrhuje nový způsob hlasování. Její rozhodnutí o uvalení sankcí má být platné, pokud je v Radě nezablokuje kvalifikovaná většina členských států. „Jde o cosi jako pokus o eurokratický puč, který odporuje primárnímu právu,“ upozorňuje ve své analýze ekonom a publicista Martin Kunštek. Jde o podobnou situaci, jako kdyby na národní úrovni poslanci v rámci schvalování státního rozpočtu měnili Ústavu.
Evropská komise předložila Radě a Evropskému parlamentu návrh víceletého fiskálního rámce na léta 2021 až 2027 (VFR). Kromě povinných položek, které tento dokument má obsahovat podle Smlouvy o fungování EU – jako jsou limity celkových výdajů, stropy na finanční závazky EU a zdroje financování evropského rozpočtu – v něm Komise pro sebe navrhuje zavedení nové pravomoci. Podle předloženého návrhu, který je nyní projednáván v Radě ministrů financí (ECOFIN), by Komise měla mít pravomoc členským státům pozastavit, omezit nebo úplně zakázat přístup k finančním prostředkům z rozpočtu EU. Tento nový druh trestu pro „neposlušné“ členské státy by měl být uplatněn v případě, pokud se členský stát odkloní od dodržování zásad právního státu. Podnět k uzurpaci nové pravomoci byl do návrhu rozpočtového rámce zapracován z podnětu Generálního ředitelství pro spravedlnost a spotřebitele, které je přímo podřízené české eurokomisařce pro spravedlnost, ochranu spotřebitelů a rovnost pohlaví Věře Jourové (navržena ANO 2011).
Fotogalerie: - Uhlíř proti knihám
Finanční diktátor
Při představování návrhu víceletého rozpočtového rámce pro léta 2021 až 2027 Komise sdělila, že „hlavní novinkou navrhovaného rozpočtu je posílení vazby mezi financováním EU a zásadami právního státu. Dodržování této zásady je základním předpokladem pro řádné finanční řízení a efektivní financování z EU. Komise proto navrhuje nový mechanismus, který ochrání rozpočet EU před finančními riziky spojenými s všeobecnými nedostatky týkajícími se dodržování zásad právního státu v členských státech“. Komise by podle předloženého návrhu měla získat pravomoc členským státům pozastavit, omezit nebo zakázat přístup k finančním prostředkům EU způsobem, který je přiměřený povaze, závažnosti a rozsahu nedostatků při dodržování zásad právního státu.
Problémem ovšem je, že EU nemá pro kritérium „právní stát“ stanovené žádné ucelené speciální předpisy. V oblasti spravedlnosti a veřejné správy je komunitární právo v podstatě torzovité. A je jen doplňkem k úpravě platné v členských státech.
Evropská unie jako celek navíc není – na rozdíl od členských států – smluvní stranou mezinárodních smluv o ochraně lidských práv, které zásady právního státu zakotvují. Jako jsou například Evropská úmluva o ochraně lidských práv sjednaná na půdě Rady Evropy nebo mezinárodní pakty o občanských, politických, hospodářských a sociálních právech, které byly sjednány na půdě OSN.
Z toho vzniká zásadní sporná otázka, podle čeho a jak by tedy Komise měla členské státy trestat zastavením dotací z unijního rozpočtu? Pokud nejsou stanovena jasná a závazná pravidla, tak hrozí svévole.
Bruselský puč
Zásady fungování evropských orgánů stanoví tzv. primární právo – Smlouva o zřízení Evropských společenství a Smlouva o Evropské unii. V nich je stanoveno, které oblasti jsou v působnosti Unie a které členských států. Stanoví se zde také, jak se v evropských orgánech rozhoduje.
Primární právo tedy plní v rámci EU stejnou funkci jako ústavy v členských státech. Stejně jako mají národní ústavy stanovené, že je lze měnit pouze ústavním zákonem schváleným vysokým kvórem – u nás třemi pětinami členů obou komor Parlamentu – tak i v zakládacích smlouvách je stanoveno, že je lze měnit pouze formou smlouvy uzavřené vládami všech členských států. A ratifikované buď národními parlamenty, nebo v referendu. Podle toho, jak je v té které zemi stanoveno.
Kromě jiného jsou ve smlouvách přesně vymezeny i pravomoci Evropské komise, Rady a Evropského parlamentu a Evropského soudního dvora. Stejně jako způsob přijímání rozhodnutí. Pro některý typ rozhodnutí, jako je třeba právě schválení rozpočtu, je v Radě požadováno jednomyslné hlasování. Tedy, že všichni musí souhlasit a nikdo nesmí návrh vetovat. U jiných věcí je povoleno hlasování kvalifikovanou většinou. Ta je definována tak, že s rozhodnutím musí souhlasit 55 % členských států – nyní 16 z 28 zemí, a zástupci souhlasících zemí musí reprezentovat nejméně 65 % celkového počtu obyvatelstva. Jiný způsob hlasování v Radě primární právo nepřipouští.
Komise však v rámci VFR chce uzurpovat pravomoc sama ukládat tresty členským státům.
Dosavadní souhlas Rady má být v této věci při rozhodování nahrazen tzv. blokačním hlasováním. Pokud jej kvalifikovaná většina nezablokuje, tak by rozhodnutí Komise platilo. Místo jednomyslného nebo nadpolovičního souhlasu nutného k přijetí rozhodnutí, má být zaveden princip platnosti rozhodnutí, pokud jej nadpoloviční většina nezablokuje. Tento princip naprosto odporuje všem demokratickým zásadám.
Její rozhodování navíc nemá být pod kontrolou soudní moci – tedy Evropského soudního dvora.
Evropská komise se pokouší v rámci VFR provést něco jako puč. Cestou rozpočtu se snaží změnit primární právo. Je to stejná situace, jako kdyby se národní parlament pokusil v rámci schvalování státního rozpočtu změnit ústavu. Takovou část státního rozpočtu by jako protiústavní okamžitě zrušil ústavní soud. V rámci zákona o státním rozpočtu, k jehož schválení je nutný souhlas pouze prosté většiny poslanců a který neprochází senátem, prostě nelze měnit ústavu, jejíž změna je možná pouze ústavním zákonem, který musí být schválen třemi pětinami obou komor parlamentu. Stejně tak není možné víceletým fiskálním rámcem, o němž se sice v Radě hlasuje jednomyslně, měnit zakládací smlouvy, k jejichž platnosti je nutná ratifikace národními parlamenty, nebo referendy.
EU není stát. Její orgány však vykonávají veřejnou moc. Jestliže chtějí po členských státech vymáhat dodržování zásad právního státu, tak by tyto zásady měly dodržovat především samy.
Co je právní stát?
Jde zatím asi o nejabsurdnější návrh, který z Bruselu vzešel. Komise navrhuje trestat členské státy za porušování principů právního státu. Její návrh však téměř ve všech parametrech odporuje právě zásadám právního státu. Ponechme nyní stranou žertovné – i když bohužel často pravdivé – definice právního státu, jako je ta z pera služebně nejstaršího českého poslance Marka Bendy (ODS), který za právní stát označuje „stát, v němž se dobře daří právníkům“.
Teorii právního státu jako první zformuloval britský ústavní právník Albert V. Dicey v knize Úvod do studií práva a ústavnosti z roku 1885. V ní právní stát označil za opak diktatury a panovnického absolutismu. Ve své souborné práci Pravidla práva pak vytyčil tři hlavní principy, které byly později převzaty do ústavního pořádku všech demokratických evropských zemí.
Zásada zákonnosti
Prvním z nich je zásada legality – v češtině též označované jako zákonnosti. Ta je definována dvěma principy. Podle prvního může orgán veřejné moci činit pouze to, k čemu je zákonem zmocněn. Podle druhého může naopak občan nebo soukromá právnická osoba dělat vše, co není zákonem zakázáno. V našem právním řádu jsou tyto dva principy založeny na základě ustanovení čl. 2 Listiny základních práv a svobod, které v odst. 2 a 3 stanoví, že
- (2) Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.
- (3) Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.
V rámci EU by tato zásada měla být aplikována tak, že Komise může dělat pouze to, k čemu ji zmocňují smlouvy, nebo směrnice či nařízení schválené Radou a Evropským parlamentem. Víceletý fiskální rámec nestačí.
Zásada rozdělení moci
Stát má být podle Diceyho garantem rovnosti práv před zákonem. Aby to bylo možné, musí být všechny veřejné orgány podřízeny právu. K tomu, aby bylo zajištěno, že veřejná moc nezíská nad občany převahu, což už by byla diktatura, tak je nutné moc rozdělit na nejméně tři složky, které se vzájemně kontrolují. A občan nebo firma si některou z nich může brát na pomoc při s sporu s jinou složkou státu. Tento princip vychází z antických kořenů dělby moci v řeckých městských státech a v republikánském Římě. Ve středověku byl dočasně potlačen panovnickým absolutismem. V současné době je však zakotven ve všech ústavách evropských zemí.
U nás je podle Ústavy státní moc rozdělena na zákonodárnou, výkonnou a soudní. Moc výkoná – vláda a úřady – smí jednat pouze podle zákonů, které si ale sama nestanoví. Zákonodárná moc je svěřena Parlamentu, který je na vládě nezávislý. Při své činnosti je vázán pouze Ústavou, Listinou základních práv a svobod a svými jednacími řády. Zcela samostatnou a na vládě i Parlamentu nezávislou složkou moci jsou soudy a Ústavní soud. Jejich úkolem je zákony vykládat, rozhodovat spory a v neposlední řadě kontrolovat i zákonnost výkonu veřejné moci. Soudy se mají řídit pouze Ústavou a platnými zákony. Od vlády nesmí přijímat žádné pokyny. Ústavní soud je kromě toho vybaven i pravomocí kontrolovat zákonodárnou moc. V případě, kdy některý předpis odporuje Ústavě nebo Listině, jej může celý nebo jeho část zrušit.
Dělba moci je zakotvena i v primárním právu. Komise je považována za výkonnou moc. Moc zákonodárnou v EU představuje europarlament a Rada. Mocí soudní je Evropský soudní dvůr. A pouze on je podle platného primárního práva zmocněn k trestání států. Komise mu může dávat návrhy. Jako výkonná moc však nemůže být tím, kdo sám trestá. Navíc bez kontroly soudní moci. To už se nemůžeme v případě EU bavit nejen o státě, ale vůbec ne o právním, a v žádném případě o demokratickém.
Žádný trest bez zákona
Třetí základní zásada právního státu je vyjádřená větou „Žádný trest bez zákona“. Na evropském kontinentě je uplatňována už od dob antického Říma. V latině „Nulla poena sine lege“. Naší Listinou základních práv a svobod je tento princip chráněn ustanovením čl. 8 odst. 2, která stanoví, že „nikdo nesmí být stíhán nebo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon“. Tento princip byl v rámci právní teorie po 2. světové válce rozpracován německými ústavními právníky Carlem Schmittem a Kalusem Sternem. Z jejich práce Koncept právního státu vychází většina judikatury nejen Spolkového ústavního soudu a ústavních soudů dalších evropských zemí, ale i judikatura Evropského soudu pro lidská práva a Evropského soudního dvora. Evropský soud pro lidská práva (ESLP), sídlící ve Štrasburku, je vykladačem a strážcem Evropských úmluv o ochraně lidských práv, které byly sjednány na půdě Rady Evropy. Jde o nadstátní soud, před nímž může být žalován pro porušení lidských práv členský stát Rady Evropy buď občanem, nebo i právnickou osobou. Evropský soudní dvůr (ESD) je soudem EU, který je příslušný k výkladu komunitárního práva. Kromě kompetenčních sporů mezi orgány EU a členskými státy je oprávněn i k postihování členských států za nedodržování závazků z evropských směrnic a nařízení. Občan nebo firma se k němu může dovolat prostřednictvím svého národního soudu, pokud potřebuje rozhodnout, zda je v případě sporu, jehož se účastní, porušováno právo EU.
Národní ústavní soudy i oba evropské soudy do své judikatury ze Schmittovy a Sternovy práce převzaly čtyři zásady:
1) Žádný trest bez psaného zákona
Tato zásada požaduje, aby stát stanovil výčet zakázaných skutků v psaném zákoně, který byl řádně schválen parlamentem a veřejně vyhlášen. Což znamená, že je každému dostupný. V našem případě jsou zákony vyhlašovány ve Sbírce zákonů, která je tiskne. A každý si je může koupit v obchodě nebo najít na internetu. Náš Ústavní soud tuto zásadu judikoval ještě šířeji. V několika nálezech stanovil, že pramenem práva může být pouze psaný právní předpis.
2) Nelze trestat bez určitého zákona
Podle této zásady musí zákon definovat trestné jednání a trest s dostatečnou určitostí. Proto, aby každý mohl vědět, co nesmí dělat. A mohl se podle toho chovat. Toto pravidlo vyjadřuje obecný princip právní jistoty, který ve své práci požadoval už Dicey.
3) Není trestu bez přesného zákona
Tato podmínka stanoví, že veřejná moc může trestat pouze v případech, kdy je zakázané jednání v zákoně přesně vymezeno. Judikatura v mnoha případech jasně zakazuje „kreativní“ výklad práva soudy nebo výkonnou mocí pomocí analogie. Tedy formou „podobně jako“, kterou používaly metodické pokyny Ministerstva financí, než byly zrušeny Ústavním soudem.
4) Žádný trest bez předchozího zákona.
Tato podmínka je obecně známá těž jako zákaz retroaktivity. Podle něj nelze postihovat skutek podle zákona, který nabyl účinnosti později, než byl dotyčný skutek proveden.
V případě prvních tří požadavků na právní stát je to u EU velký problém. Komise se ve svém návrhu odvolává na právní úpravu boje proti korupci, podvodům, ale též na právní stát jako takový. Vzhledem k tomu, že EU sama nemá tuto oblast dostatečně upravenu, není jasné, podle čeho by Komise rozhodovala. Podle vnitrostátních zákonů jednotlivých členských států? Nebo podle mezinárodních smluv, jejichž není smluvní stranou? Taková situace je v naprostém rozporu se zásadami právního státu, jak byly popsány teoretiky i jak byly v minulosti judikovány ústavními i evropskými soudy.
Psali jsme:
Přidejte si PL do svých oblíbených zdrojů na Google Zprávy. Děkujeme.
autor: Martin Kunštek
