Martin Klíma: Lze zkorumpovat poslance?

Tento problém je průvodním znakem poměrného volebního systému a objevil se tedy i za první republiky. Již v nevoleném Národním shromáždění v roce 1919 vystoupili poslanci Hudec a Modráček ze sociální demokracie a byli následně zbaveni mandátu a nahrazeni poslanci jmenovanými jejich bývalou stranou.

Tento princip, tzv. imperativní mandát, si první republika uchovala po celou svoji existenci: v jeho důsledku byla relativně stabilní (7 různých předsedů vlády za 20 let v národnostně smíšeném Československu oproti 9 předsedům vlády za 20 let trvání sociálně i národnostně homogenní České republiky).

Dobové vnímání imperativního mandátu bylo silně negativní. Politici i novináři si stěžovali na to, že role poslanců je minimální, každý, kdo by si chtěl zachovat vlastní názor oproti straně, může být zbaven mandátu, sněmovna není místem diskusí, ale předem dohodnutých hlasování. Karel Čapek píše v jednom svém sloupku o tom, že vůdcové stran by mohli dostávat žetony v počtu poslanců a scházet se v kavárně, kde by se rovnou usnášeli o tom, jak hlasování dopadne.

Pod vlivem těchto zkušenost – a také proto, že je to dnes zvykem ve většině evropských zemí s poměrným systémem – panovala shoda na tom, že poslanec má mandát volný, tj. že volič zvolil poslance, nikoli stranu. To podtrhovala i skutečnost, že volič může dávat preferenční hlasy – to za první republiky nebylo možné, používaly se tzv. vázané listiny.

Volný mandát znamená, že poslanec je vázán toliko svým svědomím a není možné ho mandátu zbavit ani za to, že způsob, jakým ho vykonává, je v rozporu s programem strany, za kterou byl zvolen, a tedy pravděpodobně i s míněním voličů, které zastupuje.

Z tohoto úhlu se podívejme na otázku korupce. Představme si nejdříve modelový případ, kdy poslanec podmíní svůj hlas pro daný zákon (řekněme rozpočet) tím, že součástí zákona bude přímá, adresná, finanční podpora projektu, na kterém je tento poslanec nebo jemu blízká osoba přímo zainteresován. Může to být například podpora stavby, kterou provádí poslancova firma, podpora neziskové organizaci, kde pracuje poslancova manželka, atd. Jedná se podle vás v tomto případě o korupci? Předpokládejme, že odpovíte ANO. V tomto případě budete ovšem muset stanovit hranici prospěchu, který si smí poslanec přivodit. Může myslivec hlasovat pro zákon, který přiznává větší pravomoci myslivcům? Může odborář hlasovat pro zákon, který posiluje práva odborů? Nebo továrník hlasovat pro zákon, který je oslabuje? Pokud prohlásíme, že poslanec nemůže ve sněmovně prosazovat svoje osobní nebo skupinové zájmy, popřeme vůbec smysl toho, proč má Parlament dvě stě poslanců zvolených poměrným systémem.

Můžete namítnout, že je rozdíl mezi skupinovými zájmy a zájmem čistě individuálním, jako ve výše uvedeném případě. Ale pak musíte definovat, jak velká musí být nejmenší legitimní skupina. Je to jedna dvousetina z 10 milionů, tj. padesát tisíc lidí? Nezaslouží si menší menšina také ochrany před zvůlí většiny? Představme si, že poslanec v našem příkladu je zástupcem nějaké etnické menšiny, která má posledních tisíc členů a podmíní svůj hlas pro rozpočet dotací pro projekt tuto menšinu podporující: není to příklad toho, jak má zastupitelská demokracie fungovat?

Netvrdíme, že poslanec v našem příkladu si počíná mravně a správně. Ale je rozdíl mezi odpovědností politickou a trestní. K tomuto bodu se ještě vrátíme.

Nyní předpokládejme, že odpovíte NE. Jak se ale tato situace liší od toho, že příslušný projekt dostane peníze z nějakého soukromého zdroje? Není pro státní rozpočet lepší, když se na splnění poslancových podmínek nebudou používat peníze daňových poplatníků? Můžete namítnout, že problém je v tom, zda taková transakce probíhá veřejně nebo pokradmu, a budete mít pravdu: pokud poslanec přijímá peníze potají, zjevně se dopouští podvodu na voličích. Předpokládejme tedy, že všechny finanční operace jsou veřejné a zkusme se zamyslet nad tím, co přesně je korupce.
Trestní zákoník definuje přijetí úplatku jako „neoprávněnou výhodu spočívající v přímém majetkovém obohacení nebo jiném zvýhodnění“ získanou v „souvislosti s obstaráváním věci obecného zájmu“, kde slovo ‚obstarávání‘ má poněkud historizující význam ‚pečovat, starat se o něco‘. Dále se upřesňuje, že „za obstarávání věcí obecného zájmu se považuje též zachovávání povinnosti uložené právním předpisem“.

Otázkou pak je, co je to „obstarávání věci obecného zájmu“. Trestní zákoník pojem „obecný zájem“ nedefinuje, ale z kontextu lze vyvodit, že jím je mj. práce poslance. Zde se nezabýváme konkrétní kauzou tří bývalých poslanců ODS, ale obecnou otázkou, zda existují okolnosti, za kterých je jednání poslance možno označit za korupční. Ponechme proto stranou otázku, zda místo ve správní radě státního podniku je „majetkové obohacení“, či nikoliv a představme si mnohem průkaznější situaci, kdy poslanec dostává peníze v hotovosti. Poslanec může tvrdit, že tyto příjmy nesouvisí s žádným konkrétním hlasováním, ale jsou to peníze určené třeba na volební kampaň. To mnoho poslanců dělá, dělají to i senátoři a kandidáti do obecních zastupitelstev a všeobecně se soudí, že bez dalších důkazů se o korupci nejedná.

Na druhou stranu se ovšem zjevně jedná o „majetkové zvýhodnění“, a to i v případě, že peníze přijdou na nějaký oddělený, například volební účet. Lze totiž míti za to, že v případě, že by poslanec tyto peníze nedostal, musel by si je opatřit nějak jinak, zaplatit ze svého, půjčit si apod. A zjevně se jedná o zvýhodnění „v souvislosti s obstaráváním věci obecného zájmu“, pokud přijmeme tezi, že vykonávání mandátu poslance je obecným zájmem.

Do podobné pasti se poslanec dostane takřka vždy, když někde vystupuje jako poslanec a je za to honorován, protože je poslanec. Tedy, pokud poslanec X obdrží honorář (třeba i ve formě nepeněžní, spočívající v proplacení jízdného a účastnického poplatku, oběda nebo večeře zdarma) a je možné důvodně předpokládat, že by tato plnění neobdržel, kdyby byl jen panem X, jedná se o majetkové obohacení v souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu.

Představme si nyní, že si poslanec vybere nějakou bona fide charitu, na kterou nemá žádné osobní vazby, a prohlásí, že, vzhledem k tomu že na nadcházející hlasování nemá žádný názor, bude hlasovat podle toho, která strana přispěje na danou charitu nejvíce. Zřídí si webovou stránku s dvěma tlačítky, pro a proti, kde se může kdokoli upsat k jakémukoliv obnosu, který bude následně zablokován až do okamžiku těsně před hlasováním, kdy se vyhodnotí, která strana přislíbila více, a potom se, podle výsledku, buď přepošle vybrané charitě nebo odblokuje a vrátí. Jedná se o korupci? Nedošlo k „majetkovému obohacení ani jinému zvýhodnění“, takže podle zákona je náš poslanec bez viny. A i přirozený cit pro spravedlnost nám napovídá, že poslanec sice zlehčuje úlohu Parlamentu, ale korupce se nedopouští.

A konečně se posuňme k třetí možnosti, kdy poslanec přijme peníze a otevřeně deklaruje, že to ovlivní, zda bude hlasovat pro, nebo proti. Může použít systém popsaný v předchozím odstavci, jen místo na účet charity odejdou peníze na účet jeho vlastní. Z hlediska zákona je věc jasnější, než v případě prvním. Pokud jsme tam kladli rovnítko mezi „obstarávat obecný zájem“ a „být poslancem“, nyní stačí ztotožnit „obstarávání obecného zájmu“ a „hlasování o zákonech“, což je jistě našemu přirozenému chápání slov bližší.

Jaký je však rozdíl mezi druhým a třetím scénářem? Poslanec ani v jednom nehlasoval podle svého přesvědčení a nechal se ovlivnit penězi. Z hlediska ‚dárců‘ (nebo, chcete-li ‚investorů‘) je přece úplně jedno, zda peníze skončí na účtu charity nebo poslance, čili poslancovo rozhodnutí si peníze ponechat nebo se jich vzdát nijak neovlivnilo to, jakým způsobem „obecný zájem“ „obstaral“. To, že v jednom případě může být (pravděpodobně) trestně stíhán a v druhém (spíše) nikoliv, je artefakt trestního zákona, kde se zákonodárce rozhodl, že důležité jsou okolnosti, které skutek provázejí, nikoli skutek sám. Smyslem takového pohledu je to, že za určitých okolností může být i skutek jinak správný předmětem trestního stíhání.

To ovšem dává smysl pro činnosti, kde existují objektivní, vnější kritéria, podle nichž lze posoudit, zda daný činitel jednal správně, nebo nikoliv. Takovou činností může být třeba udělení stavebního povolení, určení výherce výběrového řízení a podobně. Zde hrozí, že ten, kdo rozhoduje, může chtít úplatek i za to, že rozhodne rychle a správně. To ovšem neplatí pro činnost poslance, který, jak jsme už předeslali, není odpovědný ani voličům, ani své straně, ale jenom svému svědomí.

To si uvědomíme, když si představíme ještě čtvrtou variantu ‚online příspěvků‘: poslanec na svých stránkách uvede hlasování, kterých se zúčastnil, a to jak v nich hlasoval, a vyzve veřejnost, aby mu přispěla penězi za ta hlasování, kde s ním souhlasí. V podstatě dělá to, co náš poslanec ve třetím příkladu, jen v opačném pořadí – a přece se shodneme, že se o korupci nejedná, konec konců, to je přesně to, co dělá každá politická strana, když shání prostředky před volbami.

Když tedy o problému uvažujeme v těchto intencích, uvědomíme si, že nutnou podmínkou toho, aby se jednalo o korupci, je přítomnost objektivního pohledu, to že nezáleží na osobě činitele, protože každý zákonů dbalý člověk v jeho situaci by postupoval stejně. Teprve takového člověka je možné korumpovat, tj. přimět ho, aby se rozhodl jinak, nebo naopak on sám může oddalovat své rozhodnutí nebo vymáhat úplatek za to, že rozhodne správně.

To, že v případě poslancova hlasování nelze vytvořit objektivní kritéria toho, jak má hlasovat, neznamená, že ho není možné ovlivnit: ovlivnit ho mohou peníze, stejně tak jako články v novinách, argumenty ve sněmovně a výhrůžky fyzickým násilím. Důležité je to, že – vzhledem k tomu, že jediným arbitrem svého rozhodnutí je poslanec sám – není možné prokázat, že ho kterákoliv z těchto věcí ovlivnila.

Také nechceme tvrdit, že všechny způsoby ovlivňování poslanců jsou stejně dobré a vhodné. Poslanec v našem třetím příkladu si nepočíná mravně a pravděpodobně nebude poslancem déle než do konce volebního období. Chceme ale rozlišovat odpovědnost trestní a politickou. Tak, jako poslanci hlasují veřejně, aby se podle toho voliči mohli rozhodnout, zda jim a jejich straně chtějí dát důvěru, tak by měly být – a dnes i jsou – veřejné majetkové transakce politiků, aby i z nich mohli voliči vyvodit důsledky. Pokud rozhodování poslanců necháme přezkoumávat soudem, můžeme na něj rovnou přenést i pravomoc rozhodovat za ně.

Publikováno se souhlasem vydavatele.