Petr Zahradník: Další kroky k dokončení Hospodářské a měnové unie (EMU)

O to více se z krizových projevů poučila a v současnosti je nepochybně podstatně silnější nejen optikou své ekonomické výkonnosti a stability, ale též pohledem doplněného instrumentária, které jí před oněmi 10 lety tak zoufale chybělo a jež se v mezičase buď již stalo či se stále stává realitou.

Hovoříme-li o nových konstrukčních prvcích, na kterých projekt Hospodářské a měnové unie (EMU) stojí, máme tím na mysli nejen kroky, které posílily funkčnost a stabilitu eurozóny, nýbrž i ta opatření, která prostřednictvím zesílené správy ekonomických záležitostí (governance) již 8 let posuzují disciplínu, zodpovědnost a výkonnost celé ekonomiky EU.

V prosinci 2017 pak Evropská komise zveřejnila sadu dokumentů souhrnně nazvaných jako Další kroky směrem k dokončení EMU: plán a cestovní mapa, který v tomto kontextu nepředstavuje již jen pouhou parametrickou změnu, nýbrž jde tak daleko, že návrhy v něm obsažené můžeme směle označit za změnu systémovou.

V uplynulých několika letech, kdy docházelo též ke zveřejňování návrhů na posilování funkčnosti eurozóny, byly reakce vůči nim občas velmi rozporuplné, když některé uvažované kroky nebyly buď považovány za ten správný příspěvek k dosažení cíle, anebo krátce po svém zveřejnění tento upadl v zapomnění či se ztratil v bažině exekutivní nečinnosti.

V případě nejnovější prosincové sady opatření lze pro případ všech navržených kroků směle prohlásit, že se jedná o smělé, razantní, ofenzivní a přínosné příspěvky ve správném směru. Případná kritika by mohla obsahovat výtku, že některé jsou již obsahově zcela vyladěné a zcela předpřipravené k legislativnímu a poté i exekutivnímu uchopení, v menšině jiných případů (týkajících se zejména stabilizační funkce) hovoříme stále spíše v kategoriích těžko uchopitelné amorfní mlhoviny.

O jakých nosných opatřeních zde tedy vlastně mluvíme?

V první řadě se jedná o návrh na vytvoření Evropského měnového fondu, ukotveného v právním rámci EU.

Další krok se může zdát být formální, nicméně výrazně přispěje ke zjednodušení klíčových pravidel hry – jedná se o návrh na integraci obsahu Dohody o stabilitě, koordinaci a správě (též nazývané Fiskálním kompaktem) do právního rámce EU, který by vzal v úvahu vhodnou flexibilitu (appropriate flexibility je terminus technicus zavedený v roce 2015 pro účely prosazení umírněné fiskální ofenzivy na podporu oživení investiční aktivity s ohledem na plnění podmínek přizpůsobeného paktu stability a růstu), vloženou do pravidel dodržování Paktu stability a růstu a Evropskou komisí takto chápanou a respektovanou od roku 2015.

Třetí nástroj představuje návrh na nové rozpočtové nástroje pro stabilní eurozónu v rámci EU Tento krok ztělesňuje naplnění dlouho diskutovaného požadavku, aby země eurozóny disponovaly silnější rozpočtovou koordinací a redistribucí (když ve fázi diskuse byla též zmiňována varianta vytvoření samostatného rozpočtu eurozóny, jež byla pro tentokrát odmítnuta v zářijovém projevu předsedy Evropské komise Junckera při prezentaci jeho zprávy o stavu Unie).

Čtvrtý krok se týká provázanosti prostředí eurozóny s potřebou strukturálních reforem. A jeho časové ohraničení rokem 2020 pro jeho pilotní fázi naznačuje, že tato potřeba je považována za urgentní. Pracuje se dvěma typy navrhovaných opatření: provedení cílených změn v obecném nařízení o využívání evropských strukturálních a investičních fondů (ESIF), jež by umožnilo silněji mobilizovat fondy EU pro účely podpory národních reforem; za druhé je zde obsažen návrh na zesílení Podpůrného programu pro strukturální reformy (Structural Reform Support Programme; SRSP).

A konečně pátý návrh se týká institucionálního ustavení pozice evropského ministra hospodářství a financí.

Kontext balíčku

Balíček představuje první ucelený a proveditelný scénář, který nabízí zřetelný posun kupředu ve snaze dokončit a prohloubit EMU, reagující na v loňském roce započatou diskusi o budoucnosti EU a Diskusní dokument k prohloubení EMU. Současně znamená další krok ve směru započatém nejméně v červnu 2015 v podobě Zprávy pěti předsedů a následující sady opatření z podzimu téhož roku. Navržená opatření mají být uvedena v život během nadcházejících 18 měsíců tak, aby výsledky v podobě jednotné, efektivní a odpovědné EMU byly patrné v horizontu roku 2025.

Vytvoření Evropského měnového fondu

Než přistoupíme ke stručné deskripci návrhu na vytvoření Evropského měnového fondu, je vhodné dodat, že s nástrojem naprosto stejně nazvaným jsme se mohli potkat již na konci 70. Let v souvislosti se vznikem a vytvářením tehdejšího Evropského měnového systému. Dlužno doplnit, že tento nástroj nikdy nevznikl a lze se domnívat, že pokud by se tak stalo a Evropský měnový fond by vznikl již před nějakými 40 lety a následně byl použit již od počátku fungování eurozóny, nemusela by tato v období nejhlubší ekonomické krize čelit takové nejistotě, neakceschopnosti a bezvýchodnosti.

Evropský měnový fond (EMF) by se měl stát kontinuálním nástupcem a pokračovatelem Evropského stabilizačního mechanismu (ESM), vytvořeného v roce 2012 jako nástroj krizového financování v případě hlubokých makroekonomických nerovnováh a poruch, kdy jsou státy de facto vyloučeny z prostředí finančních trhů a tím ztrácejí možnost se financovat. V čase krize se cestou pozvolné improvizace podařilo dospět k řešení, které je však založené na mezivládním uspořádání. Z hlediska dlouhodobé perspektivy a stability je přitom efektivnější, pokud se tento nástroj stane součástí unijní legislativy. V tomto případě je možné navíc dosáhnout snadnějších synergií s ostatními oblastmi koordinace a správy ekonomických záležitostí EU. V tomto ohledu má být zajištěna kontinuita a plynulá metamorfóza z nynějšího ESM na nový EMF.

EMF má i nadále disponovat zdroji pro zajišťování finanční stability členských států, které se ocitnou ve vážné ekonomické situaci; současně je mu umožněno získávat finanční prostředky cestou emise nástrojů kapitálového trhu a prostřednictvím operací na peněžním trhu.

Nad rámec nynějšího ESM má EMF umožnit poskytnutí záruky pro Jednotný fond pro řešení krizí (Single Resolution Fund; SRF) v případě bankovního sektoru. Jeho rolí bude naplňovat funkci půjčovatele poslední instance. Tím přispěje k ochraně veřejných finančních zdrojů (a takto daňových poplatníků) pro případ, který je sice nepravděpodobný, ale ne vyloučený, a sice že by SRF nedisponoval dostatečným množstvím prostředků pro zajištění odpovídajícího krize problematické banky. V naléhavých situacích je předpokládána pro pružnější rozhodování možnost uplatnění posílené většiny 85% hlasů (jednomyslnost by zůstala zachována u všech důležitých rozhodnutí s finančním dopadem).

EMF by měl být v součinnosti s Evropskou komisí přímo zapojen do správy programů finanční pomoci. EMF by měl mít umožněno vyvíjet a vytvářet nové finanční nástroje, které by mohly být především užitečné k podpoře stabilizační funkce (viz dále) v budoucnosti.

EMF má být postaven na institucionálních a finančních strukturách ESM; nezmění se ani jeho finanční síla, jež pracuje s úvěrovou kapacitou 500 mld. EUR. Rada guvernérů EMF má možnost v případě potřeby tuto kapacitu navýšit.

Iniciativa na zřízení EMF má nyní podobu návrhu nařízení, jež by mělo být přijato do poloviny roku 2019.

Zahrnutí obsahu Fiskálního kompaktu do unijní legislativy

V hektické a obtížně koordinovatelné době ekonomické krize byla snaha přijmout maximum potřebných opatření a vnést je do praxe především v závislosti na hladkosti jejich schválení. Proto některá opatření posilující fiskální a makroekonomickou disciplínu (například Six-Pack či Two-Pack) byla přijata v rámci legislativy EU, kdežto jiná, velmi obsahově příbuzná pak v podobě mezivládní dohody (například právě Fiskální kompakt). V souladu s již dříve akcentovaným úmyslem nyní dochází k včlenění fiskálního kompaktu do unijní legislativy, čímž jsou současně eliminovány jisté obsahové překryvy, které mezi oběma typy opatření existují.

Zásadní důvod spočívá především v zahrnutí zásady vhodné flexibility (viz výše), kterou v rámci plnění podmínek Paktu stability a růstu Evropská komise již od roku 2015 akceptuje. Význam tohoto opatření narůstá též s ohledem na předpokládané zpřísnění měnové politiky v nadcházejících letech, které zvýší relativní význam fiskální politiky při podpoře investiční aktivity.

Stejně jako v případě EMF, i zde je předpoklad, že příslušný návrh směrnice bude přijat do poloviny roku 2019.

Nové rozpočtové nástroje pro podporu stability eurozóny

V posledních přibližně dvou letech se zintenzivnila diskuse spojená s naplněním fiskální kapacity eurozóny, která občas ústila až v návrhy podporující vytvoření samostatného rozpočtu pro eurozónu. Tento návrh prozatím není uskutečňován. Výsledkem vynaložené snahy je podstatně mírnější krok, jehož prostřednictvím má eurozóna disponovat intenzivnějším fiskálním transferem. Balíček vymezuje čtyři oblasti pro využití těchto nových rozpočtových nástrojů, jejichž fungování by mělo probíhat v těsném propojení s procesem Evropského semestru.

Prvním nástrojem je cílená podpora národních reforem prostřednictvím nového nástroje pro provádění reforem a s tím spojené technické pomoci podle potřeb členských států. Podrobnější specifikace tohoto nástroje by měla být podána letos v květnu v souvislosti se zveřejněním prvního návrhu Víceletého finančního rámce EU po roce 2020; nový nástroj by měl být jeho součástí a tudíž prakticky implementován počínaje rokem 2021.

Avšak již v mezičase, tedy období 2018 – 2020, zamýšlí Evropská komise provést pilotní testy nástroje a pro tento účel přizpůsobit nyní platné obecné nařízení pro využívání ESIF. Díky nim bude umožněno využít část výkonnostní rezervy těchto fondů na úrovni členských států k podpoře reforem v těchto členských státech, které by byly identifikovány procesem Evropského semestru.

Současně Evropská komise navrhuje posílit technickou podporu, která by měla být k dispozici všem členským státům; vedle toho by měly být osloveny nečlenské země eurozóny, aby prováděné reformy vedly k usnadnění jejich snahy vstoupit do eurozóny. Evropská komise chce pro tento účel zdvojnásobit kapacitu SRSP tak, aby v roce 2020 bylo v jeho rámci k dispozici 300 mil. EUR (dosud byl tento program vytvořen a používán především k naplnění řeckých potřeb).

V období po roce 2020 by nástroj pro provádění reforem měl být charakterizován těmito rysy:

členské státy navrhnou reformní koncepty ve svých Národních programech reforem na základě úkolů stanovených procesem Evropského semestru;
poté by proběhl strukturovaný dialog mezi Evropskou komisí a příslušným členským státem; jeho výsledkem má být dohoda o sadě reformních závazků, jež by obsahovala výčet reforem, prováděných po období tří let;
členské státy vytvoří podrobný soubor opatření, cíle jejich zavedení a časový harmonogram jejich realizace; připraví poté zprávy o pokroku naplňování těchto reforem, jež by byly součástí či úzce provázány s Národními programy reforem v rámci Evropského semestru;
v nadcházející fázi by měla být formulována následná sada reforem, například v souvislosti s nástupem nové vlády;
pro posouzení pokroku a naplňování reformních cílů mají být vypracována kritéria; vyhodnocení pokroku by představovalo základ pro stanovení výše finanční podpory.

Podpora členských států při jejich vstupu do eurozóny

Tato podpora má být uplatněna již v bezprostředně následném období, když má být uskutečňována již v letech 2018 – 2020. Jejím předmětem má být realizace strukturálních reforem, jejichž prostřednictvím mají vzniknout příznivější podmínky pro přizpůsobení se okolnostem v eurozóně.

Podpora má být poskytována na základě žádosti podané členským státem a týkat se všech politik, které mohou reálně přispět k dosažení vysokého stupně konvergence (například prostřednictvím řízení veřejných financí, kvality podnikatelského prostředí, funkčnosti finančního zprostředkování, efektivnosti trhu práce či trhů produktů, anebo veřejné správy).

V rámci technické pomoci při využívání ESIF mohou navíc členské státy přeprogramovat její část na projekty podporované ze SRSP.

V časovém horizontu za rokem 2020 by měl být pro tento účel vytvořen specializovaný nástroj pro konvergenci, který by měl být přímo propojen se SRSP. Platnost formálních kritérií pro přijetí eura není tímto úsilím nikterak dotčena.

Záruka pro Bankovní unii

Tento nástroj by byl reálně aktivován pouze jako poslední instance pro případ řešení vážné poruchy v bance, pokud by prostředky v rámci SRF nebyly pro účinný zásah dostatečné. Pro tento případ je navrhováno, aby EMF mohl poskytnout úvěrovou linku nebo záruku ve prospěch SRF. Tím by mělo být zajištěno dostupné financování pro případ odpovídajícího řešení krizového stavu v problémových bankách. V rámci vytváření naznačené vazby mezi EMF a SRF je též počítáno se zvláštním ujednáním pro členské státy, které nejsou členy eurozóny, sledující pro ně režim rovného zacházení.

Návrh je založen na výchozím předpokladu při vytváření Bankovní unie, a sice že daňová poplatníci budou nadále již vyloučeni z procesu úhrady řešení bankovních krizí. Veškeré příspěvky, které by proudily z EMF do SRF by byly získány z bankovního sektoru. V konečném důsledku by tak náklady na sanaci problémových bank měl hradit samotný bankovní sektor a dopad na veřejné finance by měl zůstat v dlouhodobém horizontu neutrální.

Stabilizační funkce

Stabilizační funkce představuje další viditelný výsledek předchozí snahy o vytvoření jisté rozpočtové autonomie eurozóny. Vychází z předpokladu, že v posledních letech došlo k velmi významnému posílení společného instrumentária v oblasti hospodářských politik a makroekonomické disciplíny, nicméně důvodu přetrvávajících strukturálních rozdílů mezi ekonomikami eurozóny jsou prostředky, které jsou dostupné členským státům eurozóny pro to, aby zvládly dopad velkých asymetrických ekonomických otřesů, stále velmi omezené. Nemožnost financovat své potřeby v několika případech vedla k prodloužení hospodářské recese a negativním dominovým efektům na další členské státy.

Stabilizační funkce na evropské úrovni by představovala možnost rychlé aktivace zdrojů pro členské státy v případě velkých asymetrických otřesů. V tomto ohledu by stabilizační funkce představovala doplněk funkce domácích rozpočtů členských států. Vedle zmírnění dopadů velkých asymetrických šoků je od ní očekávána též ochrana investic ve fázi hospodářského útlumu.

Materiál zatím spíše nezávazně nastiňuje možnosti, kterých by se stabilizační funkce měla týkat, a které navazují na Diskusní dokument o prohloubení EMU z jara roku 2017. Tam je zmíněn například evropský systém ochrany investic (ten by podporoval plánované a předem pro tento účel definované investice především v oblasti infrastruktury či lidských pracovních dovedností, které by v důsledku nepříznivé ekonomické situace byly jinak zrušeny či odloženy), evropský systém zajištění v nezaměstnanosti (fungoval by jako zajišťovací fond ve vztahu k národním systémům a politikám zaměstnanosti) nebo fond pro méně příznivá období (jež by pravidelně shromažďoval finanční prostředky od členských států a na základě předem stanovených pravidel a podmínek by bylo umožněno jejich vyplácení potřebným členským státům).

Tato myšlenka je zatím v rámci celé sady opatření nejméně konkrétně uchopena a budí zřejmě největší míru kritických reakcí. Skrývá se však za ní racionální základ a potřeba, jež jsou však prakticky obtížně uchopitelné. Smyslem stabilizační funkce je minimalizovat chování morálního hazardu, jež je u některých členských států dlouhodobě přítomno, a současně omezit prostředí trvalých a málo racionálně podložených transferů ve prospěch těchto členských států. Stabilizační funkce by měla být opatřena jasně danými a politicky nezpochybnitelnými kritérii a realizací pozitivně zaměřených politik, podporujících větší celistvost a konvergenci v eurozóně. Prostor pro uplatnění této funkce by na jedné straně neměl být vytvářen na úkor oblastí, v nichž se realizuje ESM a do budoucna EMF, ani by tyto oblasti neměl zdvojovat. Přestože je primárně zamýšlen pro země eurozóny, měl by být současně též otevřen všem členským státům. A měl by od samého počátku být součástí legislativního rámce EU (a nikoliv nástrojem založeným mezivládní dohodou).

Jak již naznačeno, stabilizační funkce na úrovni EU by představovala doplněk pro domácí, vnitrostátní politiky, které by přebíraly hlavní úlohu při řešení ekonomických problémů příslušného členského státu. Pro uplatnění stabilizační funkce je tak nezbytné, aby členské státy především v plném rozsahu plnily podmínky v rámci Paktu stability a růstu, či šířeji procesu Evropského semestru, a nesly za toto plnění reálně vymahatelnou odpovědnost. V dané situaci by tak došlo k výraznému zúžení prostoru, kdy by stabilizační funkce mohla být reálně uplatnitelná.

Smyslem stabilizační funkce je též sdružení různých zdrojů financování na úrovni EU pro udržení alespoň minimální potřebné úrovně domácích investic ve fázi hlubokého ekonomického propadu způsobeného asymetrickým otřesem. Obecnou zásadou by se mělo stát, že pro stabilizační funkci by byly způsobilé pouze ty členské státy, které byly schopny před asymetrickým otřesem dodržovat podmínky rámce EU pro dohled v rámci vyhodnocování nerovnováh prováděných procesem Evropského semestru.

V případě takto vymezené potřeby a naplnění podmínek by členský stát automaticky obdržel podporu, jež by ze zdrojů EU spočívala v kombinaci úvěru a dotace. Rozpočet EU a EMF by mohly poskytnout úvěry zaručené Rozpočtem EU. Rozpočet EU by mohl poskytnout omezenou, ročně rozpočtovanou dotační podporu. Tato podpůrná funkce by mohla být dále doplněna pojistným mechanismem, založeném na dobrovolných příspěvcích členských států.

Jak již řečeno, zamýšlí se, že tento mechanismus by vstoupil v platnost počínaje rokem 2021 v rámci spuštění nového Víceletého finančního rámce. Bližší světlo by mohlo být vneseno v květnu 2018, kdy první verze návrhu tohoto rámce bude zveřejněna a předložena k odborné diskusi.

Evropský ministr hospodářství a financí

Smyslem tohoto mediálně zřejmě nejatraktivnějšího kroku, obsaženém v této sadě opatření, je stanovení jediné zodpovědné vrcholové pozice, jež v sobě bude řízení takto obohacené EMU koncentrovat. V současné době jsou pravomoci a též zodpovědnost za výkon politik přímo spadajících pod EMU či velmi příbuzných a s EMU propojených politik roztříštěny mezi různé orgány a tělesa, dokonce někdy i napříč institucemi (kupříkladu generální tajemník Euroskupiny, jež by měla být zařazena do institucionálního uspořádání spadajícího pod Radu, je zaměstnancem Evropské komise, jehož kancelář je umístěna v lůně DG ECFIN, přičemž však je formálně i skutečně na činnosti DG ECFIN zcela nezávislý). Tím má být řečeno, že pořádek a nové uspořádání s jasnou, přehlednou a logickou strukturou jsou nanejvýš žádoucí.

Zaštiťující pozice evropského ministra hospodářství a financí by mohla představovat řešení. Její náplň by představovala zastřešení obecného zájmu ekonomiky EU a eurozóny jak uvnitř v rámci Unie, tak navenek. Tím by se mohly usnadnit nezbytné koordinační aktivity, které nynější instrumentárium hospodářské politiky EU nutně vyžaduje. Zodpovídal by se Evropskému parlamentu a byl i klíčovým aktérem dialogu na téma hospodářské politiky vůči členským státům.

Tato pozice je též momentálním výsledkem dlouhodobější diskuse ohledně ustanovení stálého předsedy Euroskupiny. Tuto roli by měl evropský ministr hospodářství a financí též vykonávat, stejně jako být místopředsedou Evropské komise zodpovědným za celý rejstřík hospodářské a fiskální politiky. Za velmi zásadní a dosud nezodpovězenou otázku lze považovat primární obsahový záběr této pozice ve smyslu, zda se má prioritně týkat eurozóny, anebo celé EU. V nynějším institucionálním uspořádání lze při troše fantazie nalézt analogii v případě zahraniční politiky EU; tato analogie se jmenuje Federica Mogherini, jež rovněž naplňuje meziinstitucionální přemostění mezi Evropskou komisí a Radou v rámci jí vymezeného portfolia.

Petr Zahradník, poradce prezidenta Hospodářské komory České republiky a člen Evropského hospodářského a sociálního výboru (EHSV)