Tomáš Doležal: Prezident nemá ústavní povinnost jmenovat ministrem právě Šmardu

Nejen v posledních týdnech – a nejen v souvislosti s personální výměnou na pozici ministra spravedlnosti – jsme svědky záplavy mediálních hodnocení počínání prezidenta republiky Miloše Zemana, zdánlivě pouze z čistě odborného, ústavněprávního pohledu. Výsledky těchto soudů jsou prakticky totožné: prezident republiky prý nedodržuje ústavu, pohybuje se opakovaně mimo její rámec, měl by být příslušným způsobem sankcionován. Pokud se ovšem budeme držet striktně politické reality a ústavního textu, respektive jeho logického a systematického výkladu, tak zjistíme, že drtivá většina těchto odsudků má pohříchu politický, nikoli odborný a věcný charakter. To je sice legitimní, ale bylo by dobré vše otevřeně přiznat a neschovávat se za „expertní“ pohledy a stanoviska.

Bez zbytečného odkladu? To koná

Co se týká posledního dění na ministerstvu kultury, je z pohledu české ústavy situace následující: Prezident odvolá člena vlády, jestliže to navrhne její předseda. To znamená, že tato záležitost je kompetenčně jasná, rozhodující je projev vůle premiéra, prezident zde nemá prostor pro vlastní úvahu a vlastní postup, jestliže je postoj premiéra v dané věci neměnný a trvalý. Vše samozřejmě neznamená, že prezident nemůže věc komentovat, konzultovat, komunikovat se zainteresovanými ústavními činiteli a jinými politickými partnery. Lhůta, ve které má prezident odvolání provést, není nikterak stanovena. Přistoupíme-li na převažující výklad ústavních právníků, že se tak má stát „bez zbytečného odkladu“, je jasné, že prezident v tomto případě z mezí ústavy absolutně nevybočil. Je aktivní, jedná s jednotlivými politickými aktéry, přednáší svá stanoviska, dokonce kvůli tomu několikrát přerušil svou dovolenou. A, koneckonců, již (po cca dvou měsících od vznesení požadavku) exministra Staňka odvolal.

V zájmu všeho lidu proti korupci

Za zmínku ovšem zcela jistě stojí i obsahový a meritorní základ věci. Je jím nesouhlas prezidenta s odvoláním člena vlády, který má být z funkce odstraněn zejména proto, že razantně vystupoval proti nehospodárnému (a možná i korupčnímu a nezákonnému) chování šéfů některých ministerstvu podřízených institucí – včetně příslušných personálních opatření. Stalo se tak zcela v duchu prezidentského slibu, že bude svůj úřad zastávat v zájmu všeho lidu a podle svého nejlepšího vědomí a svědomí.

Kompetenční žaloba? A proč jako?

V souvislosti s odvoláním exministra Staňka stojí za zaznamenání i teze, která se postupem doby stala mantrou a kterou bezmyšlenkovitě opakoval snad každý veřejně vystupující kritik prezidenta Zemana: Od premiéra Babiše se požaduje, aby ve věci podal na prezidenta tzv. kompetenční žalobu, respektive aby vyvolal kompetenční spor před Ústavním soudem. Přitom se jedná o zcela nesmyslnou výzvu bez jakéhokoli reálného základu. Kompetenční žaloba je nástroj ústavního, respektive správního soudnictví, který se používá v situacích, kdy se dva (či více) ústavní nebo správní orgány přou o to, kterému z nich náleží právo v dané záležitosti konat a rozhodovat (anebo nechce konat a rozhodovat žádný z nich). Soud v takovém případě rozhoduje o tom, kterému orgánu daná kompetence náleží, kdo je jejím nositelem a vykonavatelem. V případě odvolání člena vlády je věc zcela jasná. Jde totiž o kompetenci prezidenta republiky a žádný soud by nic jiného než toto nemohl konstatovat, což znamená, že bychom byli v identické situaci jako před projednáním takové kompetenční žaloby. Pokud by v této věci mohl být vyvolán relevantní soudní spor, pak snad jedině tzv. žaloba pro nečinnost (nečinnostní žaloba resp. žaloba pro nečinnost).

Ještě podotkněme, že z ústavního hlediska je iniciativa při odvolání (i jmenování) člena vlády zcela v rukou premiéra, často zmiňovaná koaliční smlouva je z tohoto pohledu poměrně irelevantní. Jak je navíc dlouhodobě patrné z různých vyjádření Andreje Babiše, není z navrhované výměny na postu ministra kultury, jejíž hlavní (ne-li jedinou) motivací je vnitrostranický boj v ČSSD, eufemisticky řečeno příliš nadšen.

Jedná Zeman příliš rychle?

Dostáváme se ještě k dalšímu významnému argumentu pro to, že prezident republiky nemusí (ba dokonce nemá) provést odvolání člena vlády na rozkaz nebo „na počkání“: Je jím potřeba, či spíše právní nutnost, aby byla pozice ministra obsazena permanentně, což znamená, aby současně s odvoláním „starého“ ministra proběhlo jmenování ministra „nového“. Jde o to, aby úřad nezůstal, obrazně řečeno, ani vteřinu bez vedení, kdy je ministr například důležitou a nezastupitelnou instancí ve správním řízení, ale i z ústavního pohledu, kdy v čele ministerstva má stát člen vlády, nikoli náměstek ministra (nebo nikdo) jako je tomu nyní. A nemusí to být nutně přímo jmenovaný ministr kultury, ale kterýkoli jiný člen vlády, ministr jiného resortu, vicepremiér nebo přímo premiér. Zde je tedy možno spatřovat asi jedinou věc, kterou lze prezidentu republiky v souvislosti s letní vládní „krizí“ vytknout: buď měl počkat se Staňkovým odvoláním do jmenování nového ministra, nebo měl dočasně pověřit řízením resortu jiného člena Babišovy vlády. To může, v nejhorším případě, založit pro futuro určité potencionální právní spory, například o platnosti některých rozhodnutí ministerstva kultury. Takto nahlíženo konal prezident Zeman nikoli pomalu, ale příliš rychle. Anebo naopak, z jiného úhlu pohledu, konal zcela ústavně konformně, když svou povinnost odvolat ministra nadřadil jiným souvislostem a možným konsekvencím celého procesu.

Musejí se shodnout

Tím se dostáváme k druhé části naší problematiky, k institutu jmenování člena vlády. Zde ústava říká, že ministra, respektive člena vlády, jmenuje prezident na návrh předsedy vlády. To znamená, že na rozdíl od odvolání člena vlády jde o akt, na kterém se musí prezident a premiér shodnout. Jinými slovy, členem vlády může prezident jmenovat jen tu osobu, kterou mu navrhne premiér, ale zároveň nikoli každou osobu, kterou mu předseda vlády navrhne. Pokud by tomu mělo být jinak, byl by tento instrument formulován odlišným způsobem (např. „členy vlády jmenuje její předseda“nebo „prezident jmenuje členem vlády tu osobu, kterou mu navrhne předseda vlády“ apod.). Neexistuje tedy žádná ústavní povinnost prezidenta jmenovat ministrem kultury právě a jedině Michala Šmardu, což posiluje okolnost, že prezident, ale i premiér, formuloval několik validních důvodů, proč by Šmarda a být ministrem kultury neměl.

Ústava je kvalitní

Základním rámcem celé záležitosti je podoba českého politického systému, který je mj. založen na tzv. exekutivním dualismu (nebo dvouhlavé exekutivě), kdy moc výkonnou tvoří na jedné straně vláda (v čele s jejím předsedou) a prezident republiky na straně druhé. Pro fungování celého systému – včetně téměř veškerých zásadních personálních opatření – je třeba finální shoda obou těchto „exekutivních hlav“. Musí tomu tak být zároveň proto, že jejich mandát a legitimita jsou (časově i věcně) odlišné. V jednom případě je (vláda) odvozená od voleb do Sněmovny, respektive od sněmovní většiny, ve druhém (prezident) je od roku 2013 přímá. Jde, přestože stávající Ústava vznikala takříkajíc „za pochodu“, o docela dobře propracovaný systém vzájemných pojistek, brzd a protiváh.

S poloprezidentským systémem nešermovat

Často se v nejrůznějších politických debatách, jejichž hlavním tématem je role a jednání současného prezidenta, šermuje termínem „poloprezidentský režim respektive systém“. Děje se tak nejčastěji v rámci autoritativního tvrzení, že „Česko není poloprezidentským režimem“. Vše se uvádí ve velmi povrchní, mnohdy zcela nepřesné, podobě, bez uvedení kontextu. Poloprezidentský režim je součástí politologické typologie politických systémů demokratických zemí ve smyslu ústavní a praktické podoby struktury legislativní a exekutivní moci a jejich vzájemných vztahů, přičemž existují tři základní modely. Jsou jimi prezidentský režim, parlamentní režim a poloprezidentský režim – u vědomí všech myslitelných nuancí a mnohdy fluidním charakteru některých klasifikačních komponent. Zjednodušeně řečeno, v prezidentském režimu existuje mezi legislativou a exekutivou „čínská zeď“. Prezident je tu hlavou vlády (případně je sám „vládou“ jako v USA), která nemusí disponovat důvěrou zákonodárného sboru. Prezident navíc nemůže zákonodárný sbor rozpustit – a naopak, nemůže být tímto sborem odvolán. V parlamentním režimu naopak leží těžiště moci v zákonodárném sboru, exekutiva je dvouhlavá, v čele vlády (jejíž existence závisí na důvěře zákonodárného sboru resp. jeho většiny) stojí premiér, prezidentské pravomoci jsou spíše slabší, podléhající kontrasignaci, prezident bývá (není pravidlem) volen spíše nepřímo.

Může rozpustit zákonodárný sbor

Poloprezidentský režim je specifickou kategorií, Výkonná moc je rozdělena mezi prezidenta a předsedu vlády, přičemž jsou oba vybaveni odlišnou legitimitou a jsou na sobě formálně nezávislí. Naprostá většina známých typologií uvádí jako nutnou (nikoli postačující) podmínku přímou volbu prezidenta. Dalšími vymezujícími podmínkami jsou nejčastěji existence významných kompetencí prezidenta (včetně přítomnosti tzv. samostatných prezidentských kompetencí v ústavě, kdy prezident rozhoduje bez nutnosti souhlasu jiného ústavního orgánu), jmenovací pravomoc prezidenta vůči premiérovi, respektive členům vlády a skutečnost, že prezident může rozpustit zákonodárný sbor.

Zatemní-li osobní útoky mysl

Ústavní a politický systém ČR přímo a explicitně nenaplňuje pouze poslední z těchto kritérií. Ovšem uvědomíme-li si, že v některých případech (například po třech za sebou jdoucích neúspěšných pokusech vlády o získání důvěry v Poslanecké sněmovně) dává naše Ústava prezidentu republiky prostor pro uvážení, zda Poslaneckou sněmovnu rozpustí či ne, nejsme ani od této podmínky na hony vzdáleni. To vše znamená, že pokud někdo považuje český politický systém za tzv. poloprezidentský režim, jde o zcela legitimní a relevantní názor. Je tomu tak bez ohledu na okolnost, kdo tak činí, bez ohledu na naše sympatie či antipatie k současnému prezidentovi – bez klapek na očích a bez útoků „ad hominem“. A bez toho, abychom zaměňovali stranicko-politickou argumentaci za argumentaci odbornou, ústavně-právní či politologickou. A naopak.

(autorem článku je ekonom a politolog Tomáš Doležal)